Правовое регулирование экологического зонирования

30 апреля 2012 г. Президентом Российской Федерации были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года[114](далее - Основы). Разработка Основ обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития (пункт 4 Основ). В качестве одного из механизмов решения задачи сохранения природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира, предусматривается укрепление охраны и развитие системы особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения в строгом соответствии с их целевым предназначением (подпункт «а» пункта 16 Основ).

Объектом экологического зонирования выступают особо охраняемые природные территории. Как отмечает С.А. Боголюбов, режим использования особо охраняемых территорий и объектов имеет в настоящее время принципиальное значение и позволяет посредством целенаправленного правотворчества обеспечивать их защиту от вторжения хозяйственной и предпринимательской деятельности[115]. По мнению Н.В. Кичигина, особенностью режима особо охраняемых природных территорий и объектов является экологическое зонирование указанных территорий[116].

Правовой режим особо охраняемых природных территорий достаточно часто составляет предмет исследований (в том числе монографических) юристов-экологов[117]. Как отмечает В.В. Зозуля, под правовым режимом заповедников следует понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, воздушное пространство в пределах заповедников, а также собственности и целевого назначения этих природных комплексов и объектов. Заповедный режим рассматривается, как совокупность правил поведения, запрещающих нарушать естественный ход природных процессов, протекающих на территории заповедников и заповедных зон национальных парков[118].

В эколого-правовой науке сформировалось множество подходов к определению содержания экологического зонирования. По мнению И.Ф. Панкратова, экологическое зонирование территорий - это предусмотренная законодательством система мероприятий по наиболее точному и четкому установлению границ территорий, акваторий, воздушного пространства, природных объектов и ресурсов в целях обеспечения рационального их использования и охраны. Экологическое зонирование территорий непосредственно связано с природопользованием и охраной окружающей среды. Земли, леса, воды, недра и другие природные объекты делятся на конкретные участки, территории, зоны; выделяются зоны в атмосфере и даже в космосе. Зонирование необходимо для ведения соответствующих мониторингов и кадастров, учета природных объектов, правильного и рационального их использования, надлежащей охраны[119].

Как отмечает В.В. Сосновский, сутью зонирования в природоохранных целях является, как правило, установление в пределах зон ограничений деятельности, более жестких, чем в прилежащих к ним участках пространства. Установление зон означает установление пространственных и временных рамок действия ограничений хозяйственной или иной деятельности[120].

По мнению М.М. Каленченко, зонирование - научно обоснованное разделение территории национального парка на участки различного режима функционирования и охраны. Оно является одним из важнейших элементов территориальной организации национального парка. Функциональное зонирование, отражая пространственную дифференциацию природоохранных режимов и вслед за этим дифференциацию допускаемой и необходимой деятельности, является отправной точкой для всей организационно-управленческой деятельности[121].

Позиция Н.Л. Лисиной заключается в том, что экологическое зонирование является самостоятельным видом зонирования. Его задача заключается прежде всего в сохранении и поддержании экологического равновесия, качества окружающей среды и естественных природных условий[122].

И.Ф. Панкратов отмечал, что важное значение для регулирования организации и охраны окружающей среды и природопользования имеет экологическое зонирование территорий. В этой связи приняты и действуют два специальных Федеральных закона от 26.12.1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» и от 18.12.1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов». Экологическое зонирование обеспечивает точный учет и месторасположение каждого природного объекта, ресурса, что способствует лучшей организации их использования и охраны[123].

Различного рода зоны, установленные в природоохранных целях, являются частным случаем особо охраняемых территорий. Следовательно, необходимыми элементами правового режима природоохранных зон являются режимные ограничения (режим особой охраны), пространственные и при необходимости временные границы действия ограничений[124].

Как отмечает Н.И. Хлуденёва, стабильность правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования во многом зависит от качественного состояния системы экологического права, которая на сегодняшний день несбалансированна, имеет внутренние противоречия (коллизии)[125].

Важно отметить, что наличие коллизий характерно для экологического зонирования. В настоящее время в законодательстве отсутствует унифицированная терминология в отношении экологического зонирования.Законодательством предусматривается «зонирование» и «функциональное зонирование» национального парка[126], «зонирование»[127]природного парка и «экологическое зонирование» Байкальской природной территории[128].

По мнению С.А. Боголюбова, национальные парки, являясь природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями (что объединяет их с заповедниками), предназначены и для регулируемого туризма. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 было утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации. Серьезной практической проблемой становится зонирование и надлежащее использование их территорий[129].

Согласно части 5 статьи 15Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» под функциональным зонированием понимаетсядифференцированный режим особой охраны национальных парков, который устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. С.А. Боголюбов и Л.В. Журавлева отмечают, что в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» даны лишь основные требования и содержатся общие подходы к определению правового режима особо охраняемых природных территорий. Вся полнота регулирования возлагается на соответствующие федеральные, региональные и местные органы в зависимости от уровня значения охраняемого объекта[130].

В научной литературе раскрывается содержание режима особой охраны. По мнению Е.А. Галиновской, особый режим охраны – это система административно-правовых мер, запрещающих или предписывающих осуществление конкретных действий на территории, или предписывающих совершение определенных действий, закрепленных законодательством и зависящих от статуса особо охраняемой природной территории. На основании этого механизма, заповедники, национальные парки, иные особо охраняемы природные территории обеспечивают режим охраны, помимо Федерального закона, положением о территории, которое утверждается в установленном порядке и предусматривает установление дифференцированного режима охраны на территории путем ее функционального зонирования[131].

В судебной практике встречаются споры, связанные с установлением конкретных особенностей зонирования особо охраняемых природных территорий. ВОпределении Верховного Суда Российской Федерации от 08.02.2012 по делу № 5-Г12-3 отмечается, что заявитель обратился в суд с заявлением о признании недействующими первого и второго абзацев пункта 2 постановления Правительства Москвы от 29 декабря 1998 г. № 1012 «О проектных предложениях по установлению границ особо охраняемых природных территорий: «Природно-исторический парк «Москворецкий», Природно-исторический парк «Останкино» и комплексного заказника «Петровско-Разумовское» в части включения в границы природно-исторического парка земельного участка, выделенного заявителю для занятия садоводством. По мнению заявителя, включение этого земельного участка в границы природно-исторического парка означает фактическое введение запрета на занятие садоводством, что нарушает право пользования заявителя земельным участком, выделенным в 1956 году его семье для занятия садоводством.

В мотивировочной части указанного Определения Верховного Суда Российской Федерации отмечается, что установление границ природно-исторического парка не тождественно установлению конкретных особенностей, зонирования, режима особо охраняемой природной территории, и тем более запрета деятельности - в нашем случае, садоводства и огородничества[132].

В научной литературе отмечается, что одним из основных подходов установления режима национального парка является, как видно из содержания п. 1 ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», функциональное зонирование территории. Зонирование осуществляется на основании положения о национальном парке, принимаемого Министерством природных ресурсов РФ, исходя из основных требований, установленных статьей 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». На правовой режим земель национального парка распространяются нормы ЗК РФ, устанавливающие общие положения о правовом режиме земель особо охраняемых территорий как самостоятельной категории, а также специальные нормы о землях национальных парков. При этом следует иметь в виду, что в основе правового положения земель особо охраняемых природных территорий лежат несколько основных правовых условий. Правовой режим земельного участка, в границах которого расположена особо охраняемая природная территория, в целом следует устанавливаемому статусу и режиму соответствующей особо охраняемой природной территории[133].

При этом, как отмечаетМ.М. Каленченко,ни в доктрине, ни в законодательстве, а тем более - в судебной практике - не решен вопрос о правовом статусе функциональных зон. Тем не менее, некоторые юридически значимые опоры уже выработаны и реализованы в российском законодательстве, хотя и носят «мозаичный характер» (например, виды и ограничения деятельности)[134].

Однако в научной литературе раскрывается содержание правового режима функциональных зон. По мнению О.И. Крассова, функциональные зоны, выделяемые на территориях национальных парков, не являются результатом осуществления определенной законом процедуры. Установление функциональных зон проводится в административном порядке при образовании особо охраняемой территории, и они указываются в положении о соответствующей особо охраняемой территории. С помощью таких функциональных зон определяются виды использования земель особо охраняемых природных территорий в конкретных целях («разрешенное их использование»). Такое зонирование не имеет никакого сходства с зонированием территорий (градостроительным зонированием)[135].

Важно отметить, что дифференцированный режим особой охраны допускает возможность определения в границах соответствующих особо охраняемых природных территорий различных зон, в том числе, рекреационных. Например, рекреационная зона национального парка «Лосиный остров» предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристической индустрии, музеев и информационных центров (пункт 10.3 Положения о национальном парке «Лосиный остров»[136]).

Таким образом, правовой режим зон, определяемых на основании экологического зонирования, обеспечивает достижение преимущественно природоохранных целей. Однако при осуществлении экологического зонирования может предусматриваться определение зон, напрямую не связанных с обеспечением охраны природной территории.

Н.Л. Лисина, разграничивает экологическое зонирование Байкальской природной территории и зонирование особо охраняемых природных территорий с установлением функциональных зон[137]. Такой вывод вполне закономерно может следовать в результате формально-юридического анализа положений законодательства. Однако в рамках настоящего параграфа представляется необходимым уяснить содержание экологического зонирования.

Позиция Ю.В. Добрушина заключается в том, что разнообразие природных комплексов и методов управления ими, а также множественность воздействий со стороны различных групп посетителей, местного населения, хозяйствующих субъектов, органов власти и других заинтересованных сторон представляют основную проблему территориального управления в национальном парке. Для того, чтобы эффективно решить в этих условиях поставленные перед национальным парком задачи, применяют функциональное зонирование его территории — то есть ее разделение на участки с различным приоритетным назначением (функцией) и с различными режимами охраны и использования. Функциональное зонирование является важнейшим инструментом управления территорией и ресурсами национального парка, позволяющим установить для того или иного участка оптимальное соотношение мер использования и особой охраны. Функциональное зонирование определяет, какие методы управления наилучшим образом обеспечивают выполнение задач национального парка на отдельных участках его территории. Функциональная зона является основной единицей территориального управления национальным парком[138].

Объектом экологического зонирования является также Байкальская природная территория. Как отмечает С.А. Боголюбов, предусмотренные в ходе правотворчества новые инициативы и особенности охраны окружающей среды на Байкальской природной территории за последние десять лет нашли свое практическое воплощение, хотя предусмотренные в Законе об охране озера Байкал принципы и требования не оказались полностью реализованными[139].

Важное значение охраны озера Байкал и Байкальской природной территории было осознано достаточно давно. В 1994 году Правительство Российской Федерации утвердило Комплексную федеральную программу по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна (далее - Программа)[140]. В разделе 3 указанной Программы отмечалось, что главной целью Программы является оптимизация взаимоотношений между человеком и природой, направленных на эффективное воспроизводство природных ресурсов, улучшение состояния окружающей среды и устойчивое развитие региона. Программой также предусматривалось стимулирование научно-технического прогресса в области рационального природопользования с целью создания производственно-технологического потенциала, соответствующего современным экологическим требованиям, особенно в тех районах, где велика уязвимость экосистем. При этом экологическое зонирование бассейна озера Байкал отмечено в качестве организационной основы для решения этих вопросов, в соответствии с уточненными границами территорий и регламентами хозяйственной деятельности на них.

Принятый впоследствииФедеральный закон «Об охране озера Байкал» в статье 2 предусмотрел экологическое зонирование Байкальской природной территории (статья 2 Закона об охране озера Байкал).По мнению М.М. Бринчука, в качестве учета потенциала природы как методологического основания можно рассматривать попытку внедрить правовое регулирование природопользования в Байкальском регионе применительно к обеспечению статуса Байкала как участка всемирного наследия[141].

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об охране озера Байкал», н а Байкальской природной территории выделяются: 1)центральная экологическая зона[142]; 2) буферная экологическая зона[143]; и 3) экологическая зона атмосферного влияния[144].

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона «Об охране озера Байкал», в центральной экологической зоне запрещаются: 1) сплошные рубки; 2) перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий.При этом организация туризма и отдыха в центральной экологической зоне осуществляется в соответствии с правилами, обеспечивающими соблюдение предельно допустимых норм нагрузок на окружающую среду в центральной экологической зоне. Правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне утверждаются органами государственной власти Республики Бурятия, органами государственной власти Иркутской области (статья 12Закона об охране озера Байкал)[145].

Н.В. Кичигин отмечает, что режим ограничения хозяйственной деятельности в центральной экологической зоне является максимальным, поэтому при определении границ зоны необходимо учитывать тот факт, что хозяйственная деятельность в ее границах окажется парализованной, и устойчивое экономическое развитие данных территорий будет под угрозой. Вместе с тем режим строгого ограничения хозяйственной деятельности в Центральной экологической зоне позволяет в максимальной степени обеспечить охрану и сохранение Байкала, поэтому ее размеры должны гарантировать экологическую безопасность озера и прилегающих территорий[146].

Д.О. Сиваков в научной статье посвященной правовой охране озер отметил высокий уровень юридической техники Закона Республики Армения от 14.06.2001 № ЗР-190 «Об озере Севан»[147](далее – Закон «Об озере Севан»). В главе 2 указанного закона предусматривается экологическое зонирование, которое осуществляется в целях восстановления, охраны, воспроизводства и использования экосистемы озера Севан, регулирования хозяйственной и иной деятельности на озере и в его водосборном бассейне (часть 1 статьи 5 Закона «Об озере Севан»). По мнению Д.О. Сивакова, в целях регулирования хозяйственной и иной деятельности на озере и в его водосборном бассейне применяется метод экологического зонирования, предусматривающий образование центральной экологической зоны, экологических зон прямого и косвенного воздействия. В экологических зонах прямого и косвенного воздействия могут размещаться заповедники, заказники, территории со свободным режимом хозяйствования[148].

В 2009 году Правительство Российской Федерации утвердило Стратегию социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года[149]. В разделе IV указанной Стратегии (текущее состояние и перспективы развития базовых отраслей экономики Дальнего Востока и Байкальского региона) отмечается, что для решения современных экологических проблем необходимо установить четкие экологические стандарты качества окружающей среды с учетом зонирования территорий, основанные на принципе допустимого воздействия на окружающую среду, а также ввести систему показателей оценки состояния окружающей среды для осуществления мониторинга на систематической основе. Таким образом, учет результатов зонирования территорий при подготовке стандартов направлен на решение существующих экологических проблем. По мнению М.М. Бринчука, дифференциации требований по использованию природных ресурсов региона и охраны экосистемы способствует зонирование Байкальской природной территории[150].

Как отмечает О.И. Крассов, экологическое зонирование Байкальской природной территории не представляет собой какой-либо процедуры. Оно осуществляется на различных категориях земель в административном порядке, и его задача состоит в том, чтобы установить определенные ограничения хозяйственной деятельности, в том числе и при использовании земель в целях охраны озера Байкал. Экологическое зонирование - установление ограничений прав лиц на землю[151].

По мнению О.А. Золотовой, сама идея зонирования территории, прилегающей к озеру Байкал, возникла в связи с необходимостью контролировать и снижать уровень воздействия природных и антропогенных факторов на озеро[152].

В результате анализа позиций ученых и положений законодательства можно сделать вывод о том, что зонирование национального, природного парка, а также зонирование Байкальской природной территории предусматривает установление дифференцированного режима особой охраны природной территории. С учетом изложенного представляется, что в законодательстве под «зонированием» и «функциональным зонированием» национального парка, «зонированием» природного парка и экологическим зонированием Байкальской природной территории понимается одинаковый по содержанию вид зонирования территорий. В целях минимизации коллизий экологического законодательства представляется целесообразным обеспечить унификацию терминологии применительно к нормам, регулирующим общественные отношения, связанные с экологическим зонированием.

Однако возникает проблема выбора наиболее точного термина для обозначения соответствующего вида зонирования территорий. Зонирование - это общий термин, включающий совокупность специальных видов зонирования. В этой связи использование общего термина «зонирование» применительно к специальному виду зонирования территорий представляется необоснованным. Термин «функциональное зонирование» также представляется неприемлемым применительно к зонированию особо охраняемых природных территорий, поскольку может повлечь возникновение коллизий в части соотношения с функциональным зонированием, осуществляемым в рамках института территориального планирования, в силу того, что одним термином будут обозначаться принципиально отличающиеся по содержанию виды деятельности.

С учетом изложенного представляется, что зонирование особо охраняемых природных территорий следует рассматривать в качестве экологического зонирования. В этой связи следует признать корректной терминологию Федерального закона «Об охране озера Байкал» и обеспечить унификацию терминологии посредством замены терминов «зонирование»[153]и «функциональное зонирование»[154]применительно к территории национального парка и «зонирование»[155]применительно к территории природного парка общим термином «экологическое зонирование». Кроме того, в целях унификации терминологии предлагается также заменить используемый в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» термин «функциональные зоны»[156]термином «экологические зоны». Такие изменения законодательства, по нашему мнению, будут способствовать минимизации коллизий норм, регулирующих общественные отношения, связанные с экологическим зонированием.

Приведенный анализ законодательства и позиций ученых позволяет утверждать, что экологическое зонирование является способом определения правового режима земель посредством определения соответствующих зон. При этом правовой режим зон, определяемых на основании экологического зонирования, является элементом правового режима земель.

Необходимо также отметить, что национальный парк и природный парк являются особо охраняемыми природными территориями, в отношении территорий которых законодательством предусмотрено осуществление зонирования. При этом следует учитывать, что, например, статья 9 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (режим особой охраны территорий государственных природных заповедников) не содержит упоминаний о зонировании территорий государственных природных заповедников.

Однако в научной литературе указанная деятельность рассматривается в качестве зонирования. М.В. Пономарев отмечает, что указанной статьей Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»в общем виде предусматривается экологическое зонирование территории государственного природного заповедника: на земельные участки, на которых запрещается всякое вмешательство человека в природные процессы; на земельные участки, на которых допускается частичная хозяйственная деятельность. Конкретное зонирование территорий заповедников, определение пределов хозяйственной деятельности, допустимых на их территории, определяется в соответствующих положениях о государственных природных заповедниках[157].

Таким образом, экологическое зонирование осуществляется преимущественно с целью сохранения природных территорий, в границах которых законодательством запрещаются или ограничиваются определенные виды хозяйственной деятельности. При этомэкологическое зонирование может осуществляться в отношении природных территорий независимо от того, предусмотрено ли такое зонирование федеральным законодательством.

С учетом изложенного следует вывод, что экологическое зонирование является способом определения правового режима экологических зон. Правовой режим земель определяется, в том числе, исходя из их принадлежности к определенной экологической зоне. Таким образом, экологическое зонирование можно также рассматривать в качестве способа определения правового режима земель. При этом правовой режим экологической зоны шире правового режима земель в границах соответствующей зоны, поскольку экологическое зонирование определяет правовой режим земель, как части природного комплекса, расположенного в границах соответствующей зоны.

Правовой режим экологических зон устанавливается с момента вступления в силу нормативного правового акта о соответствующей природной территории. Экологическое зонирование осуществляется без проведения процедуры публичных слушаний, которая предусмотрена по проектам документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

Содержание правового режима экологических зон составляет установленный нормами права порядок возможного и должного поведения участников правоотношений по отношению к природному комплексу, расположенному в границах соответствующих зон.