Обеспечение устойчивого развития поселений и городских округов 
А Б В Г Д Е Ж З И К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

ГлавнаяБлогСтатьи в журналах и сборниках → Обеспечение устойчивого развития поселений и городских округов

Обеспечение устойчивого развития поселений и городских округов


Обеспечение устойчивого развития поселений и городских округов

Запомнить эту страницу:

Как отмечает С.А. Боголюбов, города и населенные пункты являются основными местами проживания граждан РФ, призванными создавать каждому благоприятную окружающую среду и иные условия, необходимые для процветания качества жизни. Набор средств, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предусматривается в институтах и нормах градостроительного и экологического законодательства[1]. При этом Ю.Г. Жариков акцентирует внимание на том, что строительство - это далеко не безобидная хозяйственная деятельность, как для окружающей стройку природы, так и для культурного ландшафта в городе, его эстетики[2]. В приведенном контексте особую значимость приобретает обеспечение благоприятного состояния окружающей среды при осуществлении градостроительной деятельности.

В числе принципов законодательства о градостроительной деятельности предусматривается обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования[3] (далее – ГрК РФ)). В этой связи важно определить, как именно указанные виды градостроительной деятельности способствуют обеспечению устойчивого развития территорий.

В первую очередь важно определить содержание устойчивого развития территорий. В градостроительном законодательстве под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Следует учесть, что данное определение применяется для целей законодательства о градостроительной деятельности. Вместе с тем в нем четко прослеживаются природоохранный, экономический и социальный аспекты. Это позволяет сделать вывод о том, что данное определение сопоставимо с пониманием устойчивого развития территорий в национальном законодательстве[4] и международном праве[5].

При этом важно отметить, что в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.12.2005 № 468-О, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации[6], - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры[7].

Документы территориального планирования поселений и городских округов

Документами территориального планирования поселений и городских округов являются генеральные планы (часть 1 статьи 18 ГрК РФ). Документами градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Указанные документы содержат текстовые и графические части[8].

В карте функциональных зон генерального плана и в карте территориальных зон правил землепользования и застройки определяются различные зоны (жилые, общественно-деловые, производственные и иные). Градостроительным регламентом правил землепользования и застройки определяется правовой режим территориальных зон[9], положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон[10].

По мнению Н.В. Кичигина, хотя основной задачей правил землепользования и застройки является регламентация застройки, тем не менее, в них заложен значительный природоохранный потенциал[11]. Представляется, что для обеспечения устойчивого развития территорий важное значение имеет сбалансированное и научно обоснованное сочетание функциональных и территориальных зон, четкого определения параметров и правового режима таких зон. От этого во многом будет зависеть состояние окружающей среды, эффективность решения жилищных проблем, а также развитие промышленности, сельского хозяйства, социальной и транспортной инфраструктур в соответствующем муниципальном образовании.

Соотношение генерального плана и правил землепользования и застройки

Чтобы определить соотношение генерального плана и правил землепользования и застройки следует исходить от основных целей, для достижения которых готовятся соответствующие документы. Генеральный план представляет собой план развития территорий на долгосрочную перспективу[12]. Документы градостроительного зонирования определяют правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства на текущий момент.

Попытки определить соотношение генерального плана и правил землепользования и застройки предпринимаются в судебной практике. Например, в Решении Арбитражного суда Самарской области от 19.10.2009 по делу № А55-7571/2009 отмечается, что территориальные зоны, устанавливаемые на карте градостроительного зонирования в Правилах землепользования и застройки, должны соответствовать функциональному назначению территории, установленному в генеральном плане[13].

По мнению Н.В. Кичигина, сами функциональные зоны не устанавливают правовой режим земельных участков, однако функциональные зоны косвенно определяют правовой режим земель и земельных участков посредством детализации в территориальных зонах, устанавливаемых в правилах землепользования и застройки. Территориальные зоны правил землепользования и застройки должны соответствовать функциональным зонам генеральных планов. Таким образом, выстраиваются соотношение и взаимосвязь между генеральным планом и правилами землепользования и застройки, а также преемственность указанных документов градостроительного регулирования[14].

Обоснованность данного вывода подтверждается отдельными положениями градостроительного законодательства. Например, согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. При этом орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки (документа градостроительного зонирования, определяющего правовой режим земель) на соответствие документам территориального планирования и в случае обнаружения несоответствия, направляет на доработку проект правил землепользования и застройки (часть 9 статьи 31 ГрК РФ).

В этой связи представляется, что документы территориального планирования оказывают воздействие на определение правового режима земель через правила землепользования и застройки. При этом указанные правила должны способствовать реализации тех целей, которые определены генеральным планом.

Соотношение градостроительного зонирования и деления земель по целевому назначению на категории

В целях обеспечения устойчивого развития территорий важно определить соотношение градостроительного зонирования и деления земель по целевому назначению на категории. В настоящее время в научной литературе не сформировалось единого подхода к соотношению указанных правовых институтов. Как отмечает Е.А. Галиновская, институт категорий земель ЗК РФ (являющийся, по сути, разновидностью зонирования земель на территории Российской Федерации в целом) и институт правового зонирования территорий ГрК РФ не имеют институциональных противоречий и не дублируют друг друга[15].

В этой связи представляется, что градостроительное зонирование способно обеспечить уточнение правового режима земель определенного на основании деления земель на категории. Исходя из принадлежности земель к определенной категории, законодательством определяется наиболее общий правовой режим земель. Исходя из правового режима территориальных зон, законодательством определяется более детализированный правовой режим земель.

Например, в отношении земель населенных может уточняться, какая конкретно застройка и какое конкретно развитие может осуществляться в границах каждой территориальной зоны. Таким образом, определение правового режима земель на основании градостроительного зонирования осуществляется в соответствии с правовым режимом категорий земель и обеспечивает уточнение такого правового режима.

Соотношение градостроительного зонирования и установления зон с особыми условиями использования территорий

В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия «зоны с особыми условиями использования территорий». Однако упоминания о зонах с особыми условиями использования территорий, или об отдельных видах таких зон содержатся во многих федеральных законах[16] и подзаконных нормативных правовых актах[17].

В научной литературе предлагается определение схожего по содержанию понятия «охранная зона». По мнению О.А. Золотовой, охранная зона - это зона с особыми условиями использования территорий, представляющая собой полосу земли вокруг объекта охранной зоны, создаваемая с целью охраны окружающей среды, жизни и здоровья граждан и/или объекта охранной зоны от негативного воздействия, в границах которой устанавливаются нормативно закрепленные ограничения в осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе в использовании земельных участков и их частей, а так же обязанности по поддержанию земельных участков и их частей в границах охранной зоны в состоянии, соответствующем цели ее установления[18]. Приведенное определение позволяет выявить схожий характер охранных зон и территориальных зон, определяемых при осуществлении градостроительного зонирования.

В научной литературе делается акцент на правовых проблемах охранных зон. Как отмечает Н.В. Кичигин, одна из проблем состоит в том, что многие действующие положения об охранных зонах уже не соответствуют реалиям сегодняшнего дня и требуют изменений и дополнений с учетом развития экономики, социальных отношений, права собственности и должны быть приведены в соответствие с современным законодательством. Порой положения об охранных зонах не пересматриваются десятки лет[19].

В законодательстве приводятся открытые перечини зон с особыми условиями использования территорий[20]. Однако из этих перечней не представляется возможным уяснить влияние зон с особыми условиями использования территорий на правовой режим земель и отграничить установление таких зон от территориальных зон, определяемых на основании градостроительного зонирования.

Границы зон с особыми условиями использования территорий отображаются в документах территориального планирования[21] и градостроительного зонирования[22]. Указанные зоны также определяют правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства в части установления дополнительных ограничений использования таких объектов[23].

На практике иногда возникают коллизии правовых режимов зон, определенных при осуществлении отдельных видов зонирования территорий, и зон с особыми условиями использования территорий. Эти зоны нередко «наслаиваются» друг на друга и устанавливают в отношении одного и того же земельного участка противоречащий правовой режим. Например, земельный участок расположен в жилой территориальной зоне и одновременно в границах санитарно-защитной зоны промышленного предприятия, в которой запрещается строительство жилья.

Представляется, что соответствующая коллизия должна решаться исходя из приоритета правового режима зоны с особыми условиями использования территорий. Поскольку иной подход может повлечь за собой либо причинение вреда здоровью населения (как в рассмотренном примере), либо причинение вреда объекту установления такой зоны (например, в случае захоронения отходов в границах водоохранной зоны).

Публичные слушания как форма участия населения в обеспечении устойчивого развития территорий

Генеральные планы и правила землепользования и застройки утверждаются нормативными правовыми актами и подлежат официальному опубликованию. По проектам указанных документов предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний[24]. Участники публичных слушаний вправе представить свои замечания и предложения, подлежащие обязательному учету при утверждении соответствующих документов[25], и влиять таким образом на определение правового режима земель.

В этой связи можно отметить, что население способно принимать участие в определении правового режима земель и планируемого развития территории муниципального образования через процедуру публичных слушаний по проектам генеральных планов и правил землепользования и застройки. Представляется, что активное участие населения на наиболее ранних стадиях подготовки указанных документов также будет способствовать обеспечению устойчивого развития территорий.

Выводы

С учетом изложенного можно отметить, что обеспечение устойчивого развития поселений и городских округов на основе территориального планирования и градостроительного зонирования возможно посредством: 1) сбалансированного сочетания различных видов зон; 2) соотношения различных способов определения правового режима земель; 3) активного вовлечения населения в процесс подготовки соответствующих документов.


[1] Боголюбов С.А. Соотношение градостроительного и экологического законодательства // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений. Тезисы докладов научно-практической конференции / Под общ. ред. Е.Л. Мининой. М., 2013. С. 10.

[2] Жариков Ю.Г. Необходимость соблюдения экологических требований при строительстве в городах и других населенных пунктах // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений. Тезисы докладов научно-практической конференции / Под общ. ред. Е.Л. Мининой. М., 2013. С. 17.

[3] Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 16.

[4] «Следуя рекомендациям и принципам, изложенным в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), и руководствуясь ими, представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей» (Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утверждена указом Президента Российской Федерации от 01.04.1996 № 440 // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572). В числе основных принципов охраны окружающей среды предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды (статья 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133).

[5] Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 года // Официальный сайт ООН. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml).

[6] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

[7] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.12.2005 № 468-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской Думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 2.

[8] «Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа» (часть 3 статьи 23 ГрК РФ). «Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты» (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

[9] «градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства» (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

[10] «Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: 1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов» (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

[11] Кичигин Н.В. Природоохранный потенциал инструментов градостроительной деятельности // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений. Тезисы докладов научно-практической конференции / Под общ. ред. Е.Л. Мининой. М., 2013. С. 22.

[12] «Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет» (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

[13] Решение Арбитражного суда Самарской области от 19.10.2009 по делу № А55-7571/2009 // Электронное правосудие. [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/5c14b5b7-9532-4a77-8965-54d7c585706d/A55-7571-2009_20091019_Reshenie.pdf

[14] Кичигин Н.В. Актуальные проблемы применения генеральных планов и правил землепользования и застройки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 2.

[15] Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 51.

[16] См., например, Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133, ЗК РФ, ВК РФ, Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278, Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650, Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017, Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5270.

[17] См., например, Положение об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, постановление Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 № 17 «Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов» // СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 415, постановление Правительства Российской Федерации от 07.10.1996 № 1170 «Об утверждении Положения об охранных зонах и охране геодезических пунктов на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4803, постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.2004 № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов» // СЗ РФ. 2004. № 10. Ст. 866. Приказ Росрыболовства от 11.02.2010 № 86 «Об утверждении Порядка признания зон с особыми условиями использования территорий рыбоохранными зонами и рыбохозяйственными заповедными зонами» // Российская газета от 14.04.2010 (№ 78).

[18] Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 7 – 8.

[19] Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007. С. 127.

[20] Согласно пункту 3 статьи 44 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Согласно пункту 4 статьи 1 ГрК РФ, зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

[21] Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

[22] «На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах» (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

[23] Подр. см.: Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013.

[24] «Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц» (часть 3 статьи 24 ГрК РФ). «Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц» (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

[25] «Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением» (часть 13 статьи 24 ГрК РФ). «После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний» (часть 15 статьи 31 ГрК РФ).

Категория: Статьи в журналах и сборниках
Автор:
Источник: Кутафинские чтения в МГЮА (3 апреля 2015 года.). Тезисы выступления.
Дата публикации: 11 апреля 2015 г.

Благодарю Вас за то, что прочитали этот пост. Надеюсь, что он оказался Вам полезеным. Чтобы получать актуальную информацию в сфере законодательства о недвижимости, рекомендую Вам подписаться на рассылку.