Правовое регулирование функционального зонирования

По мнению С.А. Боголюбова, эколого-правовые проблемы развития поселений тесно связаны с объектами правовой охраны окружающей среды в них, находящимися в экологической и «градостроительной» взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы градостроительным и экологическим законодательством, поскольку представляют экономический, экологический, рекреационный, демографический, эстетический и градостроительный интерес, связанный с устойчивым развитием поселений[189]. Представляется, что эффективность решения таких проблем во многом будет зависеть от своевременной и качественной подготовки документов, предусматривающих развитие территорий, в первую очередь документов территориального планирования[190].

Исследование функционального зонирования представляется обоснованным начать с определения содержания данного понятия. По мнению Н.В. Кичигина, посредством генеральных планов устанавливается функциональное зонирование территории муниципального образования, в том числе населенных пунктов. По общему правилу путем принятия генерального плана для определенной территории устанавливается соответствующий вид функциональной зоны, которая получает детальный правовой режим в правилах землепользования и застройки муниципального образования[191].

Тогда как О.М. Козырь отмечает, что термин «функциональное зонирование» используется в действующем законодательстве при регулировании планирования развития территории города. Точного определения функционального зонирования не существует, оно следует из контекста нормативных правовых актов, в которых используется этот термин. В соответствии с ними под функциональным зонированием понимается разделение территории города на части (планировочные районы), «функционально» взаимосвязанные между собой[192].

В пункте 3 статьи 13 Модельного земельного кодекса для государств-участников СНГ[193]отмечается, что генеральный план города, другого поселения является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия.

При этом необходимо учитывать, что понятие «функциональное зонирование» используется в нескольких законах, а также иных нормативных правовых и нормативных технических актах. В часть 5 статьи 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»[194]под функциональным зонированием понимается дифференцированный режим особой охраны национальных парков. В пункте 3 статьи 13 Модельного земельного кодекса для государств-участников СНГ[195]отмечается, что генеральный план города, другого поселения является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия.

Согласно пункту 3.10 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03)[196]в проекте санитарно-защитной зоны, в том числе, должны быть определено функциональное зонирование территории санитарно-защитной зоны и режим ее использования.

В федеральном законодательстве также широко используется термин «функциональная зона». Этот термин используется, например, в ГрК РФ[197], ЛК РФ[198], Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях»[199]. Установление функциональных зон в ГрК РФ связано с территориальным планированием[200]. Тогда как функциональные зоны в лесопарковой зоне представляют собой части лесопарковой зоны, которые выделяются в целях дифференциации режима использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в различных частях лесопарковой зоны[201].

Таким образом, в законодательстве используется общий термин «функциональная зона» применительно к: 1) функциональным зонам в документах территориального планирования органов местного самоуправления; 2) функциональным зонам в лесопарковой зоне; 3) функциональным зонам, определяемым в отношении отдельных особо охраняемых природных территорий.

По нашему мнению указанные функциональные зоны, несмотря на единое терминологическое обозначение, имеют различную правовую природу. В параграфе 1 настоящей главы диссертации было обоснованно положение, согласно которому зонирование особо охраняемых природных территорий следует рассматривать в качестве экологического, а не функционального зонирования.

Определение функциональных зон и функционального назначения таких зон в документах территориального планирования муниципальных образований обладает существенной спецификой и осуществляется в отношении всей территории муниципального образования (соответственно, носит комплексный характер). Изложенное положение позволяет рассматривать определение указанных зон в качестве вида зонирования территорий. Поскольку результатом осуществления указанного вида зонирования территорий является определение функциональных зон и функционального назначения таких зон, то такой вид зонирования территорий следует рассматривать в качестве функционального зонирования. Обоснованность данной позиции подтверждается также приведенными ранее позициями ученых и положениями Модельного земельного кодекса для государств-участников СНГ.

Таким образом, в рамках настоящего параграфа функциональное зонирование будет рассматриваться в качестве вида зонирования территорий, предусматривающего о пределение функциональных зон и функционального назначения таких зон в документах территориального планирования муниципальных образований. При этом важно определить влияние функционального зонирования на правовой режим земель.

Правовая природа функционального зонирования определяется правовой природой территориального планирования, которое представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ). Этот вывод также находит подтверждение в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2009 по делу № 78-Г09-22, в котором отмечается, что утверждения заявителя о том, что отнесение оспариваемым Законом территории жилой зоны к функциональной зоне «Р 2» противоречит пункту 11 статьи 35 ГрК РФ, так как не является территорией, занятой городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами и т.д., проверялись судом и правильно признаны им несостоятельными, поскольку определение в генеральном плане города функциональных зон является прогнозируемым развитием его территорий[202].

Однако, как отмечается в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.06.2012 № 78-АПГ12-7, указание заявителей на то, что отнесение оспариваемой территории к зоне инженерно-транспортной инфраструктуры делает опасным для жизни и здоровья проживание там граждан, не является основанием для отмены решения суда, поскольку отнесение законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан на благоприятную среду[203].

Комментируя статью 9 ГрК РФ Е.А. Галиновская отмечает, что территориальное планирование представляет собой перечень административно-правовых по своему содержанию действий по определению на будущее и фиксации в соответствующих документах основных видов совокупного использования объектов, расположенных на соответствующей территории[204]. Данный вывод, как представляется, подтверждается отдельными положениями ГрК РФ[205].

По мнению А.А. Высоковского, планирование может быть краткосрочным или среднесрочным (до 3 лет) и долгосрочным. В градостроительной деятельности, как правило, речь идет о долгосрочном планировании на 10 и более лет[206]. Приведенная позиция, на наш взгляд, представляется обоснованной, поскольку подтверждается положениями части 10 и 11 статьи 9 ГрК РФ, в которых устанавливается, что территориальное планирование осуществляется на срок не менее чем 10 и 20 лет[207].

Попытки раскрыть содержание территориального планирования предпринимаются в судебной практике. Например, исследовав материалы дела, суд первой инстанции установил, что генеральный план города изображает планируемые изменения только в общей форме, тем самым, определяя свободу для последующего рассмотрения конкретных проблем и задач, показывает общую картину намеченного распределения городских территорий в соответствии со стратегическими задачами городского развития, предусматривает разработку более детальных планов, включая и концептуальные, а также рабочие проекты застройки[208].

Территориальное планирование осуществляется как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления[209]. Однако карты функциональных зон содержат только документы территориального планирования органов местного самоуправления[210]. Другими словами функциональное зонирование осуществляется только на уровне органов местного самоуправления и не осуществляется на уровне органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В приведенном контексте Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин отмечают, что государство гораздо в большей степени, чем муниципальные образования, планирует «для себя», а муниципальные образования гораздо в большей степени, чем государство, планируют «для других» - частных лиц. Чтобы планировать «для себя» функциональное зонирование не нужно. Чтобы планировать «для других» - функциональное зонирование необходимо как подготовительный технологический этап для последующего осуществления градостроительного зонирования, носящего правовой характер[211].

При этом, как отмечает Н.В. Кичигин, в условиях пробельности и коллизионности существующего градостроительного, земельного, иного законодательства спорные ситуации, возникающие при реализации генеральных планов, разрешают суды и арбитражные суды путем толкования законодательства. Однако и судебная практика не дает ответы на все вопросы, возникающие на практике, к тому же она также страдает противоречивостью и нестабильностью[212].

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.06.2012 № 78-АПГ12-7 отмечается, что по мнению заявителя в Законе Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» не была учтена фактически существующая зона жилой застройки, и что в генеральном плане должна отражаться застройка территории, которая исторически сложилась.

В мотивировочной части приведенного Определения Верховного Суда Российской Федерации указывается на отсутствие обязанности у государственных органов субъекта Российской Федерации определять функциональные зоны в генеральном плане города в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку согласно действующему законодательству генеральный план является документом планирования. Соответственно, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем[213].

Положение о территориальном планировании, содержащееся в схеме территориального планирования муниципального района, включает в себя: 1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования поселения, межселенной территории, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов), а также сведения о планируемых для размещения в указанных зонах объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения (часть 2 статьи 19 ГрК РФ).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане поселения и городского округа, включает в себя: 1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

По мнению Е.А. Галиновской, отношения по территориальному планированию по факту шире отношений по поводу составления соответствующих документов – такой вывод можно сделать из содержания главы 3 ГрК РФ. Утверждение документов территориального планирования определяет назначение и основные виды использования объектов недвижимости, расположенных на соответствующей территории, основные направления строительства и другие виды использования территорий, земель и земельных участков[214]. По мнениюН.Л. Лисиной, функциональное назначение территорий и интенсивность их использования определяются с учетом ограничений на градостроительное использование территорий[215].

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2009 № 78-Г09-17 отмечается, что по мнению заявителя, отнесение территории к функциональной зоне ЗЖД, произведенное Законом № 274-44 противоречит п. 6 ст. 14 ГрК РФ и СанПиНам и нарушает права собственника имущества, поскольку препятствует заявителю осуществить реконструкцию принадлежащих собственнику имущества объектов недвижимости с целью расширения производственной деятельности, препятствует использованию данных объектов недвижимости по их целевому назначению и таким образом ограничивает право собственника на использование принадлежащих ему объектов по их целевому назначению. В предыдущей редакции Закона «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» спорная территория, была отнесена к зоне многофункциональной общественно-деловой застройки – Д 1.

В мотивировочной части Определения Верховного Суда Российской Федерации отмечается, что в соответствии со статьями 1, 9, 63 ГрК РФ генеральный план - документ территориального планирования, направленный, на определение назначения территорий, в основу которого положен принцип функционального назначения и деления территории на соответствующие функциональные зоны, включающий в себя сведения, предусмотренные статьей 23 ГрК РФ.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что оспариваемые нормы Закона Санкт-Петербурга не противоречит положениям ГрК РФ, является правильным и соответствует положениям федерального закона, регулирующего отношения в сфере градостроительной деятельности в целом, а в том числе, в части состава и содержания генеральных планов, содержащих карты границ функциональных зон с параметрами развития соответствующих зон[216].

Как следует из Определения Верховного Суда Российской Федерации, определение в генеральном плане функциональных зон является прогнозируемым развитием территорий муниципальных образований[217].При этом документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 ГрК РФ). Такие решения могут быть приняты или реализованы, в том числе на основании карты функциональных зон, которая является неотъемлемой частью документов территориального планирования муниципальных образований. Решение, принятое или реализованное на основании такой карты (но не сама карта) может повлиять на права и обязанности участников земельных правоотношений.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется, в том числе с учетом результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 24 ГрК РФ). В отношении схем территориального планирования муниципальных образований указывается, что заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования муниципального района (часть 5 статьи 20 ГрК РФ).

Важно также отметить, что утверждение или изменение генерального плана, устанавливающего или изменяющего границу населенного пункта, изменяет категорию земель, переводя земли иных категории в земли населенных пунктов или земли населенных пунктов в земли иных категорий[218]. Данный вывод базируется на положениях ЗК РФ[219].

На основе проведенного анализа законодательства, судебной практики и научной литературы, можно сделать вывод о том, что функциональное зонирование не является способом определения правового режима функциональных зон и земель в границах таких зон. Вместе с тем функциональное зонирование может оказывать опосредованное воздействие на права и обязанности участников земельных правоотношений.

Функциональное назначение функциональных зон определяется с момента вступления в силу нормативного правового акта об утверждении соответствующего документа территориального планирования муниципального образования. Проект документа территориального планирования проходит процедуру публичных слушаний, в процессе которой, население может влиять, в том числе на определение функционального назначения функциональных зон. Таким образом, публичные слушания по проектам документов территориального планирования являются формой участия населения в определении прогнозируемого развития территории.