Соотношение институтов деления земель по целевому назначению и зонирования территорий 
А Б В Г Д Е Ж З И К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

ГлавнаяБлогСтатьи в журналах и сборниках → Соотношение институтов деления земель по целевому назначению и зонирования территорий

Соотношение институтов деления земель по целевому назначению и зонирования территорий


Соотношение институтов деления земель по целевому назначению
и зонирования территорий

Запомнить эту страницу:

Проблема соотношения институтов деления земель на категории и зонирования территорий обсуждается уже в продолжение многих лет, и не теряет своей актуальности. Законопроект № 465407-6[1], предусматривающий замену института деления земель на категории институтом зонирования территорий принят в первом чтении 9 декабря 2014 года. Указанный Законопроект достаточно объемный и представляется, что его принятие в определенной мере затронет интересы каждого правообладателя земельного участка. Поэтому очень важно сформировать позицию относительно отмены категорий и соотношения соответствующего института с зонированием территорий.

В научной литературе делается акцент на важном значении института деления земель на категории в определении правового режима земель[2]. Как отмечает С.А. Боголюбов, деление всех земель в пределах России на категории по их целевому назначению является исключительной прерогативой российского государства, характерной чертой российского земельного правотворчества и законодательства и служит основой определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель в зависимости от их категории и целевого назначения[3].

Во многих работах исследуются проблемы зонирования территорий[4], под которым Ю.Г. Жариков понимает правовое мероприятие разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований[5]. При этом, по мнению Н.В. Кичигина, хотя основной задачей правил землепользования и застройки является регламентация застройки, тем не менее, в них заложен значительный природоохранный потенциал[6].

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ). В этой связи деление земель на категории и зонирование территорий можно рассматривать в качестве способов определения правового режима земель.

По мнению Е.А. Галиновской, институт категорий земель ЗК РФ (являющийся, по сути, разновидностью зонирования земель на территории Российской Федерации в целом) и институт правового зонирования территорий ГрК РФ не имеют институциональных противоречий и не дублируют друг друга[7]. Приведенная позиция, по нашему мнению, подтверждается тем, что деление земель на категории осуществляется в отношении всей территории Российской Федерации[8], тогда как градостроительное зонирование осуществляется в отношении территорий, для которых устанавливается градостроительный регламент[9].

Кроме того, исходя из принадлежности земель к определенной категории, законодательством определяется наиболее общий правовой режим земель. Исходя из правового режима территориальных зон, законодательством определяется более детализированный правовой режим земель. Например, при осуществлении градостроительного зонирования, в отношении земель населенных пунктов может уточняться, какая конкретно застройка и какое конкретно развитие может осуществляться в границах каждой территориальной зоны.

Таким образом, определение правового режима земель на основании зонирования территорий осуществляется в соответствии с правовым режимом категорий земель и обеспечивает уточнение такого правового режима. Полагаем, что последовательный переход от общего к частному в контексте определения правового режима земель не следует рассматривать в качестве дублирования соответствующих правовых институтов.

В пользу замены института деления земель на категории институтом зонирования территорий приводится довод о том, что иногда отсутствуют границы категорий земель и это приводит к неопределенности отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории. При этом, как отмечает Е.А. Галиновская, отсутствие выделенных на местности границ категорий земель является недостатком не самого института, а организации государственного управления в этой области[10].

Также иногда отмечается, что для изменения вида разрешенного использования земельного участка нередко требуется принятие двух решений: об изменении категории и об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Вместе с тем, представляется, что соответствующая проблема также может быть разрешена посредством правоприменения без изменения законодательства.

Как отмечает В.А. Буров, аргументом, приводимым в пользу отмены института категории земель как основного способа определения правового режима земельных участков, является большее многообразие видов разрешенного использования по сравнению с семью категориями земель, установленными земельным законодательством. При этом не учитывается, что количество категорий никогда не было неизменным, оно увеличивалось по мере развития общественных отношений (самыми «поздними» категориями земель стали земли водного фонда и особо охраняемых территорий), и в случае возникновения такой необходимости нет препятствий для этого. Таким образом, вышеприведенный аргумент не является достаточно обоснованным[11].

Кроме того, определенная гибкость института деления земель на категории по целевому назначению выражается в возможности перевода земель или земельных участков из одной категории в другую. Правовое регулирование перевода земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется в рамках Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[12]. Данным Федеральным законом, в том числе, предусматривается механизм перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий (в том числе, в те категории земель, для которых устанавливается и распространяется градостроительный регламент).

Как отмечает С.А. Боголюбов, к модернизации любого важнейшего закона надо подходить не с позиций «как бы можно еще украсить его», а с позиций «без каких изменений этого закона нельзя сегодня обойтись»[13]. В результате замены института деления земель на категории институтом зонирования территорий законодательство претерпит существенные изменения. Однако, как представляется, без столь масштабных изменений законодательства можно обойтись.


[1] Законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации» // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=465407-6

[2] См., например, Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010; Буров В.А. Реализация принципа деления земель на категории по целевому назначению: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011; Пантин Е.В. Правовое обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

[3] Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 370.

[4] См., например, Анисимов А.П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2004; Бандорин Л.Е. Разрешённое использование земельных участков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011; Болтанова Е.С. Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Томск, 2015; Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М., 2012; Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013; Кичигин Н.В. Актуальные проблемы применения генеральных планов и правил землепользования и застройки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 2; Минина Е.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 62 – 67; Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015; Чередников А.В. Градостроительное зонирование как средство обеспечения публичных экологических и частных интересов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.

[5] Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» (постатейный) / Под ред. Е.А. Галиновской. М. 2007.

[6] Кичигин Н.В. Природоохранный потенциал инструментов градостроительной деятельности // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений. Тезисы докладов научно-практической конференции / Под общ. ред. Е.Л. Мининой. М., 2013. С. 22.

[7] Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 51.

[8] «1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) землинаселенных пунктов; 3)землипромышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемыхтерриторий и объектов; 5) землилесного фонда; 6) земливодного фонда; 7) землизапаса»(пункт 1 статьи 7 ЗК РФ).

[9] «Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон»(часть 6 статьи 36 ГрК РФ).

[10] Галиновская Е.А Указ. соч. С. 49.

[11] Буров В.А. Некоторые вопросы применения и совершенствования законодательства об изменении целевого назначения земельных участков // Законодательство и экономика. 2009. № 8.

[12] Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5276.

[13] Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 38 - 47.

Категория: Статьи в журналах и сборниках
Автор: Алексей Борисова
Источник: Тезисы круглого стола «Развитие земельно-правовой науки: история и современность», посвященного 90-летию со дня рождения и 55-летию работы в ИЗиСПе его главного научного сотрудника, профессора, доктора юридических наук, заслуженного юриста РФ Ю.Г.Жарикова
Дата публикации: 05 декабря 2015 г.

Благодарю Вас за то, что прочитали этот пост. Надеюсь, что он оказался Вам полезеным. Чтобы получать актуальную информацию в сфере законодательства о недвижимости, рекомендую Вам подписаться на рассылку.