Правовые проблемы экологического зонирования 
А Б В Г Д Е Ж З И К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

ГлавнаяБлогСтатьи в журналах и сборниках → Правовые проблемы экологического зонирования

Правовые проблемы экологического зонирования


Правовые проблемы экологического зонирования

Запомнить эту страницу:

В действующем законодательстве отсутствует определение понятия «экологическое зонирование». При этом в эколого-правовой науке сформировалось множество подходов к определению содержания указанного понятия. По мнению И.Ф. Панкратова, экологическое зонирование территорий - это предусмотренная законодательством система мероприятий по наиболее точному и четкому установлению границ территорий, акваторий, воздушного пространства, природных объектов и ресурсов в целях обеспечения рационального их использования и охраны. Экологическое зонирование территорий непосредственно связано с природопользованием и охраной окружающей среды. Земли, леса, воды, недра и другие природные объекты делятся на конкретные участки, территории, зоны; выделяются зоны в атмосфере и даже в космосе. Зонирование необходимо для ведения соответствующих мониторингов и кадастров, учета природных объектов, правильного и рационального их использования, надлежащей охраны[1].

В.В. Сосновский отмечает, что в экологическом законодательстве установление различного рода зон является одним из способов территориальной охраны. Выделение участков с особыми условиями использования закреплено ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ. Зонирование применяется для установления различных правовых режимов для участков пространства, которые до установления зон имели однородный правовой режим (например, выделение функциональных зон внутри национальных парков). Сутью зонирования в природоохранных целях является, как правило, установление в пределах зон ограничений деятельности, более жестких, чем в прилежащих к ним участках пространства (например, санитарно-защитные зоны, охранные зоны особо охраняемых природных территорий, водоохранные зоны и т.п.). Установление зон означает установление пространственных и временных рамок действия ограничений хозяйственной или иной деятельности[2].

Н.Л. Лисина рассматривает экологическое зонирование в качестве самостоятельного вида зонирования, задача которого заключается прежде всего в сохранении и поддержании экологического равновесия, качества окружающей среды и естественных природных условий[3].

Таким образом, ученые по-разному определяют содержание понятия «экологическое зонирование». В целях анализа экологического зонирования необходимо рассмотреть положения законодательства, регулирующие общественные отношения, связанные с экологическим зонированием и мнения ученых в соответствующем контексте.

Согласно части 1 статьи 15Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»)[4],«в целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории …», тогда как в части 5 той же статьи отмечается, что «дифференцированный режим особой охраны (функциональное зонирование) национальных парков устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти».

По мнению С.А. Боголюбова, национальные парки, являясь природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями (что объединяет их с заповедниками), предназначены и для регулируемого туризма. В настоящее время насчитывается более тридцати национальных парков. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 было утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации. Серьезной практической проблемой становится зонирование и надлежащее использование их территорий[5].

О.И. Крассов отмечает, что функциональные зоны, выделяемые на территориях национальных парков не являются результатом осуществления определенной законом процедуры. Установление функциональных зон проводится в административном порядке при образовании особо охраняемой территории, и они указываются в положении о соответствующей особо охраняемой территории. С помощью таких функциональных зон определяются виды использования земель особо охраняемых природных территорий в конкретных целях («разрешенное их использование»). Такое зонирование не имеет никакого сходства с зонированием территорий (градостроительным зонированием)[6].

Перечень устанавливаемых зон составляется в соответствии с основными задачами и целями создания национального парка. Перечень является закрытым. Положением о конкретном национальном парке, иными документами о данной особо охраняемой природной территории не может быть установлена иная, не предусмотренная статьей 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» функциональная зона. При этом для национального парка возможно выделение не всех, а лишь части из представленных зон. Однако, исходя из просветительских целей создания ООПТ - национального парка, в нем обязательно должны быть предусмотрены зоны для познавательного туризма, предназначенные для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка, обслуживания посетителей[7].

Зонирование также предусматривается в отношении природного парка. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления (часть 6 статьи 21 Федерального закона от «Об особо охраняемых природных территориях»).

В статье 2Федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (далее – Федеральный закон «Об охране озера Байкал»)[8]предусматривается экологическое зонирование Байкальской природной территории.В пункте 2 статьи 2 Федерального закона «Об охране озера Байкал» предусматривается выделение на Байкальской природной территории центральной экологической зоны, буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния с дифференцированным правовым режимом. Как отмечает М.М. Бринчук, дифференциации требований по использованию природных ресурсов региона и охраны экосистемы способствует зонирование Байкальской природной территории[9].

Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние(пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 06.09.2000 № 661 «Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон»[10]).

Учитывая изложенное можно отметить, что в законодательстве предусматривается зонирование и функциональное зонирование национального парка, зонирование природного парка и экологическое зонирование Байкальской природной территории. Таким образом, непосредственно термин «экологическое зонирование» используется только применительно к Байкальской природной территории. Н.Л. Лисина акцентирует внимание на том, что территориальное зонирование следует отличать от иных видов зонирования, предусмотренных действующим законодательством, - зонирование особо охраняемых природных территорий с установлением функциональных зон и экологического зонирования, а также от особых зон-ограничений [11]. По нашему мнению,несмотря на различную терминологию, зонирование особо охраняемых природных территорий следует рассматривать в качестве экологического зонирования. Такая деятельность направлена на общий объект – природную территорию, и служит достижению общего результата – дифференциации правового режима земель в целях сохранения природной территории.

Несмотря на отсутствие в законодательстве определения понятия «природная территория», содержание данного понятия раскрывается в научной литературе. Как отмечает Е.А. Галиновская, в основе охранной деятельности оказывается особый объект – новое качественное образование, состоящее не из отдельно взятых природных объектов, а из уникального их сочетания, расположенного в конкретных географических координатах. Таким образом, формируется особый, единый, комплексный объект экологических правоотношений – природная территория[12].

По мнениюО.Л. Дубовик, вФедеральном законе «Об охране озера Байкал» использовано понятие «природная территория», по сути являющееся смежным с понятием «природный комплекс», но расширяющее его по пространственному признаку и придающее ему особый статус[13].

В настоящее время учеными часто делается акцент на несистемности зонирования территорий. А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова и Н.Н. Мельников, отмечают, что в настоящий момент в законодательстве упоминается более десяти различных, мало связанных друг с другом видов зонирования[14]. По мнению О.И. Крассова, термин «зонирование» весьма широко используется в нашем законодательстве. Однако четкого понимания того, что представляет собой зонирование как правовой инструмент, с помощью которого решаются задачи регулирования использования земель, в теории земельного права и законодательстве пока еще нет[15]. П.Н. Павлов отмечает, что порой бывает затруднительно различить между собой нормы о категориях земель и нормы о зонировании территорий. Приходилось слышать о том, что нет необходимости вводить в РФ зонирование территорий, поскольку у нас уже давно осуществляется деление земель на категории. По существу, проводилась мысль, что деление земель на категории и есть зонирование территорий[16].

С учетом изложенного представляется обоснованным рассмотреть вопрос о внесении изменений о внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» в целях обеспечения унификации терминологии и замене используемых в указанном законе терминов «зонирование» и «функциональное зонирование» (применительно к национальному парку) и «зонирование» (применительно к природному парку) общим термином – «экологическое зонирование».

В данном случае целесообразно учесть позицию С.А. Боголюбова, которая заключается в том, что к модернизации любого важнейшего закона надо подходить не с позиций «как бы можно еще украсить его», а с позиций «без каких изменений этого закона нельзя сегодня обойтись»[17].Однако с учетом изложенного полагаем, что предлагаемые измененияФедерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» будут способствовать систематизации норм, регулирующих общественные отношения связанные с зонированием территорий посредством унификации терминологии.

[1] Экология. Юридический энциклопедический словарь. / Под ред. проф. С.А. Боголюбова. М., 2001. С. 134.

[2] Комментарий к Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (постатейный). Под ред. О.Л. Дубовик / Подготовлен для системы «КонсультантПлюс». 2011.

[3] Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. М., 2004. С. 164.

[4] СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

[5] Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный). М., 2009.

[6] Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2009.

[7] Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный). М., 2006.

[8] СЗ РФ.1999. № 18. Ст. 2220.

[9] Бринчук М.М. Экосистемный подход в праве // Экологическое право. 2008. № 1.

[10] СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3727.

[11] Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. М., 2004. С. 164.

[12] Институты экологического права / Рук. авт. кол., отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2010. С. 224.

[13] Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Отв. ред. О.Л. Дубовик.

[14] Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8.

[15] Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009.

[16] Павлов П.Н. Правовое регулирование зонирования территорий в Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2004. № 1 (18).

[17] Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1.

Категория: Статьи в журналах и сборниках
Автор: Алексей Борисов
Источник: Право и экология: материалы VIII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 23-24 мая 2013 г.) / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, С.А. Боголюбов. М., 2014. С. 213 - 218.
Дата публикации: 07 ноября 2014 г.

Благодарю Вас за то, что прочитали этот пост. Надеюсь, что он оказался Вам полезеным. Чтобы получать актуальную информацию в сфере законодательства о недвижимости, рекомендую Вам подписаться на рассылку.