Под охраной водных объектов понимается система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов (статья 1 ВК РФ). Как отмечается в государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году»[1], на территории России выявлено 6206 участков загрязнения подземных вод. Загрязнение 2260 участков (36% общего количества) связано с деятельностью промышленных предприятий, 975 участков (16%) – с сельскохозяйственной деятельностью, 796 участков (13%) – с коммунальным хозяйством, 444 участков (7%) – в результате подтягивания некондиционных природных вод при нарушении режима их эксплуатации, 677 участков (11%) обусловлено совместной деятельностью промышленных, коммунальных и сельскохозяйственных объектов, а для 1054 участков (17%) источник загрязнения подземных вод не установлен. Действующим законодательством установлен приоритет охраны водных объектов перед их использованием, согласно которому, использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду (пункт 2 статьи 3 ВК РФ).
Объектами охраны окружающей среды являются, в том числе, поверхностные и подземные воды (статья 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Основными целями охраны водных объектов являются: 1) предотвращение загрязнения, засорения, истощения, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; 2) обеспечение улучшения и восстановления водных объектов, подвергшихся загрязнению, засорению, истощению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
По мнению М.М. Бринчука, понятием «загрязнение» охватывается не только сброс сточных вод, содержащих химические вещества в количестве свыше допустимых норм, но и так называемое тепловое загрязнение, а также появление в воде микроорганизмов в недопустимых концентрациях. Критерием загрязненности воды является ухудшение ее качества вследствие изменения физических (повышение температуры), химических, биологических, органолептических свойств (вкус, запах, цветность, прозрачность) и появление вредных веществ для человека, животного и растительного мира.
В отличие от загрязнения, которое затрагивает качество воды в водоемах, под засорением понимается поступление в водоем посторонних нерастворимых предметов (древесины, шлаков, металлолома, строительного мусора и т.п.), не изменяющих качество воды. Юридических критериев для определения засорения вод законодательство не устанавливает, предоставляя тем самым органам по регулированию использования и охране вод в каждом конкретном случае с учетом местных условий решать вопрос о засорении водных объектов.
Тогда как под истощением понимается сокращение количества воды в водоеме, происходящее под влиянием человеческой деятельности и носящее устойчивый характер. Оно не относится к сезонным колебаниям стока воды в реках или естественным изменениям запаса воды в морях и озерах и т.п.[2]
В части 2 статьи 55 ВК РФ установлен перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, которые обязаны осуществлять физические и юридические лица в соответствии с ВК РФ, другими федеральными законами при использовании водных объектов. В перечень таких мероприятий входят: 1) охрана водных объектов от загрязнения и засорения; 2) охрана болот от загрязнения и засорения; 3) охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения; 4) охрана подземных водных объектов; 5) охрана водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы; 6) охрана водных объектов при проведении работ; 7) охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии.
Водные объекты используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных предусмотренных ВК РФ целей (статья 37 Водного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1 статьи 38 ВК РФ, исходя из условий предоставления водных объектов в пользование водопользование подразделяется на: 1) совместное водопользование; 2) обособленное водопользование[3]. По способу использования водных объектов водопользование подразделяется на: 1) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты; 2) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты; 3) водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов (пункт 3 статьи 38 ВК РФ).
Как отмечает Д.О. Сиваков, в ВК РФ упраздняется ставшее привычным для водного хозяйства лицензирование водопользования, на основе которого ранее заключались договоры водопользования. Происходит сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. В ВК РФ увеличивается значение и расширяется возможность применения договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный[4].
Пользование водными объектами осуществляется: 1) на основании договоров водопользования; 2) на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование; 3) без заключения договора водопользования и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.
На основании договоров водопользования, если иное не предусмотрено ВК РФ, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для: 1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; 2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; 3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии (пункт 1 статьи 11 ВК РФ).
По мнению Д.О. Сивакова, сокращение административного регулирования, предусмотренного ВК РФ, не должно ломать все разрешительные способы и механизмы регулирования водопользования. Предоставление водных объектов в пользование на основе административного акта является широко распространенным способом регулирования как в странах СНГ, так и в Западной Европе, ряде государств Азии (например, в Японии). Полностью отказываться от разрешительных механизмов в водопользовании было бы преждевременным[5].
Согласно пункту 2 статьи 11 ВК РФ, на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено ВК РФ, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для: 1) обеспечения обороны страны и безопасности государства; 2) сброса сточных, в том числе дренажных, вод; 3) строительства причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений; 4) создания стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов на землях, покрытых поверхностными водами; 5) строительства гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов; 6) разведки и добычи полезных ископаемых; 7) проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов; 8) подъема затонувших судов; 9) сплава древесины в плотах и с применением кошелей; 10) забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ); 11) организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов; 12) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов и их сброса при осуществлении аквакультуры (рыбоводства).
Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для: 1) судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов; 2) осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов; 3) забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод; 4) забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; 5) забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды); 6) забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств; 7) осуществления аквакультуры (рыбоводства) и акклиматизации водных биологических ресурсов; 8) проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов; 9) проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ; 10) рыболовства, охоты; 11) осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; 12) санитарного, карантинного и другого контроля;13) охраны окружающей среды, в том числе водных объектов; 14) научных, учебных целей; 15) разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек; 16) полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными; 17) купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со статьей 6 ВК РФ; 18) проведения дноуглубительных и других работ в акватории морского или речного порта, а также работ по содержанию внутренних водных путей Российской Федерации; 19) создания искусственных земельных участков (пункт 3 статьи 11 ВК РФ).
Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов имеют право: 1) самостоятельно осуществлять использование водных объектов; 2) осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах; 3) пользоваться иными предусмотренными настоящим Кодексом, другими федеральными законами правами (пункт 1 статьи 39 ВК РФ).
Тогда как согласно пункту 2 статьи 39 ВК РФ, собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны: 1) не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде; 2) содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения; 3) информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах; 4) своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах; 5) вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти; 6) выполнять иные предусмотренные ВК РФ, другими федеральными законами обязанности.
[1] Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году» // Официальный сайт Минприроды России. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=128153.
[2] Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 431.
[3] Согласно пункту 2 статьи 38 ВК РФ, обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления аквакультуры (рыбоводства).
[4] Сиваков Д.О. Правовое регулирование водопользования: научно-практическое пособие. М., 2010. С. 23.
[5] Сиваков Д.О. Правовое регулирование водопользования: научно-практическое пособие. М., 2010. С. 30.