Проблемы зонирования городских территорий в условиях модернизации земельного законодательства

11 декабря 2014 г. опубликовал Алексей Борисов




В статье рассматриваются проблемы зонирования городских территорий в условиях модернизации земельного законодательства.

Содержание зонирования территорий

Вначале следует определить, что именно понимается под зонированием территорий. Понятие «зонирование территорий» встречается в Земельном и Градостроительном кодексах Российской Федерации, но определение этого понятия в законодательстве отсутствует. Не сложилось также единообразного понимания этого термина в научной литературе. В результате анализа законодательства можно выявить основные элементы зонирования территорий.

Такими элементами являются:

1. Зоны. Представляют собой границы распространения правового режима. Зоны имеют название (например, «промышленная», «рекреационная») и иногда условное обозначение (например, «П-1», «О-1»).

2. Правовой режим. Например, при осуществлении градостроительного зонирования правовой режим определяется градостроительным регламентом, который включает виды разрешенного использования, предельные параметры и ограничения, которые устанавливаются в отношении земельных участков и объектов капитального строительства.

3. Комплексный характер деятельности. То есть зонирование территорий осуществляется в отношении всей территории (например, территории муниципального образования) с учетом особенностей такой территории.?

Соотношение зонирования территорий и деления земель на категории

На протяжении пяти лет не теряет своей актуальности вопрос о предполагаемой отмене института деления земель на категории и его замене институтом зонирования территорий. Эти институты имеют схожую правовую природу в контексте определения правового режима земель. Основное содержательное отличие заключается в степени детализации правового режима.

Деление земель на категории осуществляется в отношении всей территории Российской Федерации. Исходя из принадлежности земель к определенной категории, законодательством определяется наиболее общий правовой режим земель.

Тогда как при осуществлении зонирования территорий определяются различные зоны. В границах таких зон уточняется правовой режим земель. Например, в отношении земель населенных пунктов уточняется, какая конкретно застройка и какое конкретно развитие может осуществляться в границах каждой зоны. Таким образом, при осуществлении зонирования территорий обеспечивается уточнение правового режима отдельных категорий земель.

Соотношение института деления земель на категории и института зонирования территорий нередко сопровождается правовыми проблемами. Однако наличие таких проблем не свидетельствует о необходимости отмены института деления земель на категории.

Соотношение зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий

Зоны с особыми условиями использования территорий и зоны, определяемые при осуществлении зонирования территорий, имеют границы и правовой режим. Однако зоны с особыми условиями использования территорий не обладают таким критерием зонирования территорий, как комплексный характер деятельности.

Это подтверждается тем, что если зонирование территорий осуществляется, например, в отношении всей территории муниципального образования. То зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются для каждого конкретного объекта, для которого законодательством предусматривается установление таких зон. Например, зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются для промышленных предприятий, водных объектов. Такой характер деятельности можно обозначить как локальный.

На практике иногда возникают коллизии правовых режимов зон, определенных на основании зонирования территорий, и зон с особыми условиями использования территорий. Например, действие санитарно-защитной зоны, установленной для промышленного предприятия, пересекается с частью жилой территориальной зоны. В судебной практике при решении такой коллизии приоритет отдается правовому режиму зоны с особыми условиями использования территорий.

Такой подход представляется обоснованным, поскольку иное может повлечь за собой причинение вреда здоровью населения (например, в случае строительства жилья в санитарно-защитных зонах), или причинение вреда объекту установления такой зоны (например, в случае захоронения отходов в границах водоохранной зоны).

Соотношение зонирования территорий в генеральном плане и правилах землепользования и застройки

Для того чтобы определить соотношение указанных документов важно определить их назначение. Документы территориального планирования призваны отобразить план развития территории в долгосрочной перспективе (через двадцать и более лет). Тогда как правила землепользования и застройки фиксируют правовой режим земельных участков на данный момент.

Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено положение, согласно которому, утверждение в документах территориального планирования функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Это положение может быть истолковано, что документы территориального планирования не определяют правовой режим земель. И такое толкование совершенно обоснованно исходя из назначения документов территориального планирования, как плана развития территории на долгосрочную перспективу.

Однако важно учитывать другое положение Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется в соответствии с документами территориального планирования. Другими словами, несмотря на то, что документы территориального планирования напрямую не определяют правовой режим земель, эти документы опосредованно воздействуют на определение правового режима земель через правила землепользования и застройки.

Заключение

И в заключении следует отметить, что важное значение сегодня имеет устойчивое развития территорий. То есть такое развитие, при котором обеспечивается благоприятное состояние окружающей среды. В Градостроительном кодексе Российской Федерации именно территориальное планирование и градостроительное зонирование рассматриваются в качестве основы устойчивого развития территорий. Однако обеспечение устойчивого развития территорий на основе указанных правовых институтов сопровождается определенными правовыми проблемами. Решение таких проблем нередко видится в необходимости изменения отдельных положений законодательства. При этом представляется, что все большее значение в решении таких проблем должны приобретать судебная и правоприменительная практика.