Диссертация «Значение зонирования территорий при определении правового режима земель»

Введение

Глава I. Правовая природа зонирования территорий

§ 1. Зонирование территорий: понятие, содержание, виды
§ 2. Территория как объект зонирования
§ 3. Особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США

Глава II. Правовое регулирование отдельных видов зонирования территорий

§ 1. Экологическое зонирование
§ 2. Градостроительное зонирование
§ 3. Функциональное зонирование

Глава III. Правовые проблемы в сфере зонирования территорий

§ 1. Соотношение функционального, градостроительного и экологического зонирования
§ 2. Соотношение зонирования территорий и деления земель по целевому назначению
§ 3. Соотношение зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий
Заключение
Библиография

ГлавнаяКнигиБорисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового режима земель: дис. ... канд. юрид. наук. М. 2014.

Введение

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[1] ставятся задачи снижения инвестиционных и предпринимательских рисков, повышения среднего уровня обеспеченности жильем, снижения доли населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой. Решение указанных задач сложно представить без формирования слаженно работающего механизма определения правового режима земель.

Правовой режим земель определяется различными способами, среди которых деление земель на категории, отдельные виды зонирования территорий, установление зон с особыми условиями использования территорий и иные. На земельный участок одновременно могут распространяться правовой режим конкретной категории земель, территориальной зоны и зоны с особыми условиями использования территорий, что нередко приводит к коллизиям указанных правовых режимов. В сложившейся ситуации на первое место выходят проблемы гармонизации способов определения правового режима земель, понимания роли и места каждого такого способа в единой системе.

Зонирование территорий призвано обеспечить прозрачное определение правового режима земель, что будет способствовать: 1) повышению гарантий собственников, иных обладателей вещных и обязательственных прав на объекты недвижимости; 2) привлечению инвестиций в недвижимость; 3) решению жилищных проблем; 4) созданию стабильной финансовой основы для социально-экономического развития муниципальных образований посредством увеличения поступлений в местные бюджеты земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость).

Документы зонирования территорий утверждаются нормативными правовыми актами и подлежат официальному опубликованию. По проектам документов территориального планирования и градостроительного зонирования предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний. Участники публичных слушаний вправе представить свои замечания и предложения, подлежащие обязательному учету при утверждении соответствующих документов, и влиять таким образом на определение правового режима земель.

При этом в законодательстве не в полной мере определено соотношение функционального зонирования в рамках института территориального планирования и градостроительного зонирования. Это нередко приводит к судебным разбирательствам, порождает трудности в правоприменении и не позволяет надлежащим образом реализовать потенциал территориального планирования и градостроительного зонирования в определении правового режима земель. Недостаточно исследовано значение экологического зонирования при определении правового режима земель.

Ситуация усугубляется отсутствием в законодательстве Российской Федерации, научной литературе и правоприменительной практике унифицированной терминологии применительно к нормам, регулирующим общественные отношения, связанные с зонированием территорий.

С учетом изложенного можно отметить, что определение правового режима земель на основании отдельных видов зонирования территорий сопровождается большим количеством как теоретических, так и практических правовых проблем, трудности разрешения которых во многом обусловлены недостаточной разработанностью в научной литературе соответствующей темы. Указанные основания обусловили выбор темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Отдельные вопросы правового режима земель исследованы в научных работах Г.А. Аксенёнка, В.П. Балезина, Л.Е. Бандорина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.А. Бурова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Г.Л. Земляковой, О.А. Золотовой, И.А. Иконицкой, Н.В. Кичигина, М.И. Козыря, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, Н.Н. Мельникова, Е.Л. Мининой, Т.В. Петровой, Э.К. Трутнева, В.В. Устюковой, А.В. Чередникова, В.Э. Чуркина и других.
Отдельные вопросы зонирования территорий исследовали Л.Е. Бандорин в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Разрешённое использование земельных участков» (2011), О.А. Золотова, в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим земель охранных зон» (2013), А.В. Чередников в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Градостроительное зонирование как средство обеспечения публичных экологических и частных интересов» (2012).

Также значительный вклад в исследование правового режима земель и зонирования территорий внесен другими учеными, труды которых приведены в библиографии. Однако комплексно значение зонирования территорий при определении правового режима земель в юридических исследованиях не рассматривалось.

Объект исследования – общественные отношения, связанные с зонированием территорий.

Предмет исследования составляют нормы экологического, земельного и градостроительного законодательства, регулирующие общественные отношения, связанные с зонированием территорий, правоприменительная практика и научная литература.

Цель диссертационного исследования – выявить юридические последствия зонирования территорий для определения правового режима земель.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

  • определить содержание зонирования территорий;

  • рассмотреть отдельные виды зонирования территорий (градостроительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование), определить соотношение указанных видов зонирования территорий в целях определения правового режима земель;

  • определить соотношение зонирования территорий, деления земель на категории по целевому назначению и установления зон с особыми условиями использования территорий в целях определения правового режима земель;

  • проанализировать особенности зонирования территорий в зарубежных странах (на примере Великобритании, Германии и США).

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права – С.С. Алексеева, Н.А. Власенко, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина; административного права – Д.Н. Бахраха, А.Ф. Ноздрачёва Ю.А. Тихомирова; гражданского права – С.Н. Братуся, Л.А. Новосёловой, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича; экологического и земельного права – Г.А. Аксенёнка, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихиева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, Н.В. Кичигина, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, Е.Л. Мининой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, В.В. Устюковой, Г.В. Чубукова и других.

Методологическую основу исследования составляют общефилософский диалектический метод исследования, общенаучные методы - индукции, дедукции, анализа, синтеза, а также специально-юридические методы - сравнительно-правовой метод, метод толкования и иные методы.

Эмпирическую базу диссертации составили нормы экологического законодательства, земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, административного законодательства, гражданского законодательства Российской Федерации, судебная практика, научная литература.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование значения зонирования территорий при определении правового режима земель.

На защиту выносятся следующие основные положения:

  1. Для достижения цели настоящего исследования под зонированием территорий понимается определение зон в границах территории, являющейся объектом конкретного вида зонирования территорий, и определение правового режима или воздействие на правовой режим таких зон. Определение зон представляет собой: 1) установление границ зон; 2) присвоение наименований зонам (например, «жилая зона», «зона атмосферного влияния») и в отдельных случаях присвоение условных обозначений таким зонам (например, «Ж-1», «О-1»). Зонирование территорий не следует отождествлять с градостроительным зонированием. Градостроительное зонирование является отдельным видом зонирования территорий наряду с экологическим зонированием, функциональным зонированием и иными видами зонирования территорий.

  2. Правовой режим земель определяется, в том числе, исходя из правового режима территориальных зон и экологических зон, определяемых на основании градостроительного и экологического зонирования соответственно. Правовой режим территориальных зон и экологических зон шире, чем правовой режим земель в границах соответствующих зон. Исходя из правового режима территориальных зон, определяется правовой режим не только земельных участков, но и объектов капитального строительства. Исходя из правового режима экологических зон, определяется правовой режим природного комплекса (включающего, в том числе, земли), расположенного в границах таких зон. Определение функциональных зон и функционального назначения таких зон в документах территориального планирования муниципальных образований (функциональное зонирование) напрямую не определяет, но опосредованно воздействует на правовой режим земель. Утверждение в документах территориального планирования функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. При этом орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки (документа градостроительного зонирования, определяющего правовой режим земель) на соответствие документам территориального планирования и в случае обнаружения несоответствия направляет на доработку проект правил землепользования и застройки.

  3. Предлагается определить соотношение деления земель на категории и зонирования территорий в Земельном кодексе Российской Федерации. Такое соотношение заключается в том, что определение правового режима земель на основании отдельных видов зонирования территорий осуществляется в соответствии с правовым режимом категорий земель и обеспечивает уточнение такого правового режима. Все иные положения о зонировании территорий предлагается исключить из Земельного кодекса Российской Федерации в целях устранения дублирования со схожими по содержанию нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.

  4. В целях наиболее точного определения правового режима земель необходимо обеспечивать отображение границ зон с особыми условиями использования территорий в правилах землепользования и застройки. Для отображения в правилах землепользования и застройки границ зон с особыми условиями использования территорий, установленных на момент подготовки проекта правил землепользования и застройки, в законодательстве целесообразно предусмотреть порядок согласования проекта таких правил с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит установление зон с особыми условиями использования территорий, в части отображения таких зон в правилах землепользования и застройки.

  5. Обосновывается необходимость унификации терминологии применительно к нормам, регулирующим общественные отношения, связанные с экологическим зонированием. В законодательстве разными терминами («зонирование» и «функциональное зонирование» национальных парков, «зонирование» природных парков и «экологическое зонирование» Байкальской природной территории) обозначается одинаковый по содержанию способ определения правового режима земель, который целесообразно рассматривать в качестве экологического зонирования в силу его преимущественно природоохранного характера. В этой связи в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» предлагается заменить термины «зонирование» и «функциональное зонирование» национального парка, «зонирование» природного парка общим термином «экологическое зонирование».

  6. Институты зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий имеют различную правовую природу. Каждый рассматриваемый в настоящем исследовании вид зонирования территорий осуществляется в отношении территории, не привязанной к конкретным объектам (например, территории муниципального образования, особо охраняемой природной территории), являющейся объектом соответствующего вида зонирования территорий (носит комплексный характер). Тогда как зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в отношении территорий, граничащих с конкретными объектами установления таких зон и носят локальный характер.

Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации могут использоваться в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при подготовке законов и иных нормативных правовых актов по вопросам зонирования территорий. Настоящее исследование также может использоваться при проведении научных исследований, связанных с предметом настоящей работы, а также при подготовке учебных курсов, чтении лекций и проведении семинаров по экологическому и земельному праву в высших и иных учебных заведениях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Выводы и предложения диссертационного исследования, излагались в публикациях диссертанта, а также в качестве докладов и сообщений в рамках научно-практических конференций и «круглых столов», среди которых VI Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Государство в меняющемся мире» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП), 2011 г.), «Правовое регулирование использования и охраны лесов» (Московский государственный университет леса, 2011 г.), «Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации» (ИЗиСП, 2011 г.), VII Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Правовые инновации в противодействии коррупции» (ИЗиСП, 2012 г.), VIII Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Право и экология» (ИЗиСП, 2013 г.), а также в рамках конференций аспирантов ИЗиСПа (2010, 2011, 2012 гг.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников (библиография, перечень законов и иных нормативных правовых актов, материалы судебной практики).


[1] Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.