Правовое регулирование осуществления экологического контроля

01.01.1970, 03:01

Правовое регулирование осуществления экологического контроля

Правовые основы экологического контроля

Правовым проблемам экологического контроля уделяется значительное внимание в научной литературе[1]. Как отмечает Н.В. Кичигин, недостаточно установить экологические требования, экологические нормативы, необходимо обеспечить их неукоснительное соблюдение, привлечение нарушителей к ответственности, возмещение причиненного вреда окружающей среде. Эти задачи выполняет такой инструмент административного механизма охраны окружающей среды, как экологический контроль[2].

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) – это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды (статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Содержание понятия «экологический контроль» раскрывается также в эколого-правовой литературе. Например. А.К. Голиченков под экологическим контролем понимает контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды[3]. По мнению М.М. Бринчука, экологический контроль представляет собой деятельность уполномоченных субъектов по проверке и обеспечению соблюдения и исполнения требований экологического законодательства[4]. При этом Н.В. Кичигин отмечает, что экологический контроль в законодательстве понимается в двух смыслах: в узком смысле, как контроль за деятельностью субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и в широком, как контроль в области охраны окружающей среды, включая контроль за рациональным использованием и охраной природных ресурсов[5].

По мнению А.К. Голиченкова, в основе концепции экологического контроля лежит понимание его как функции, гарантии и правовой формы экологической деятельности. Экологический контроль как функция управления экологической деятельностью представляет собой систему действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях. Экологический контроль как гарантия экологической деятельности является способом обеспечения реализации всех других функций экологического управления, элементом экономического механизма решения экологических проблем, а издаваемые для или в процессе его осуществления акты применения права - элементом правового механизма природопользования и охраны окружающей природной среды. Экологический контроль как правовая форма экологической деятельности представляет собой систему действий по обеспечению соблюдения законодательства об экологической безопасности, об охране окружающей природной среды, об использовании природных ресурсов, применению предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формирования адекватного происходящим в этой области изменениям нового законодательства, в том числе путем прямого контроля, экспертизы законопроектов[6].

Главой XI Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривается осуществление государственного экологического надзора, производственного экологического контроля и общественного экологического контроля. Ранее существовал еще муниципальный экологический контроль, который был упразднен 2008 году[7]. По мнению С.А. Боголюбова, развитие малого и среднего бизнеса предполагает восстановление муниципального экологического контроля. Введенный Федеральным законом «Об охране окружающей среды» муниципальный контроль охраны окружающей среды показал в ряде городов и иных муниципальных образований свою силу[8].

Важное значение имеет разграничение понятий «контроль» и «надзор». Как отмечает Н.В. Кичигин, в юридической литературе разграничению понятий «контроль» и «надзор» уделялось значительное внимание. Согласно традиционной трактовке контроля и надзора, надзор есть разновидность контроля, только без вмешательства в оперативную деятельность хозяйствующего субъекта. Однако сейчас получает распространение взгляд на контроль и надзор как на самостоятельные формы деятельности, построенные на разных принципах[9].


[1] См., например, Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: дис. ... докт. юрид. наук. М., 1992.; Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.; Кичигин Н.В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора): монография. М. 2012.

[2] Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Хлуденева Н.И. Экологическое право: конспект лекций. М., 2009. С. 85.

[3] Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: дис. ... докт. юрид. наук. М., 1992.

[4] Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 353.

[5] Институты экологического права / Рук. авт. кол., отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2010. С. 149.

[6] Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: дис. ... докт. юрид. наук. М., 1992.

[7] См. Федеральный закон от 24.06.2008 № 93-ФЗ «О внесении изменений в статью 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3012.

[8] Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Законодательство и экономика. 2009. № 7.

[9] Институты экологического права / Рук. авт. кол., отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2010. С. 151.

Государственный экологический надзор

Как отмечает С.А. Боголюбов, несмотря на различное стимулирование общественного, муниципального, производственного и иных форм экологического контроля, государственный контроль продолжает преобладать. Это происходит и в результате сложившихся традиций, и в силу того, что природные ресурсы России, в том числе из-за обширности ее территории, требуют централизованного управления, планомерного изучения и рационального использования[1].

Под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом «Об охране окружающей среды», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (пункт 1 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

В числе основных принципов охраны окружающей среды предусматривается независимость государственного экологического надзора (статья 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Государственный экологический надзор включает в себя: государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области использования и охраны водных объектов; государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации; государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации; государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал; федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану); федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; федеральный государственный охотничий надзор; государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Государственный экологический надзор в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[2] (статья 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года (часть 2 статьи 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (часть 2 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Согласно статье 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и с учетом перечня нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде.

Критерии и (или) показатели негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, на основании которых устанавливаются для целей государственного экологического надзора категории хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и перечень нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В настоящее время действует постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»[3]. В соответствии с указанным постановлением, объектами, подлежащими федеральному государственному экологическому контролю являются:

  1. Объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации: а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, федеральным транспорту, путям сообщения, линиям связи, включая телекоммуникационные сети, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; б) объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, включая объекты, находящиеся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельность; в) объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств; г) объекты, расположенные на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации; д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране: объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации; природные объекты Байкальской природной территории.

  2. Объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.

  3. Объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в соответствии с критериями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 640[4].

  4. Объекты, подлежащие государственному лесному контролю и надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. № 394[5].

  5. Объекты, подлежащие государственному земельному надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1[6].

  6. Объекты, подлежащие государственному контролю за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293[7].

  7. Объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, не указанные в пунктах 1 и 2 настоящего перечня, отнесенные Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» к категории опасных производственных объектов.

Важно отметить, что с 1 января 2019 года вступает в силу пункт 9 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которому, в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах IV категории (опасные производственные объекты низкой опасности)[8], плановые проверки не проводятся[9].

Постановлением Правительства Российской Федерации[10] утвержден Перечень нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, для целей государственного экологического надзора. В этот перечень входят следующие нарушения:

  1. Осуществление хозяйственной и иной деятельности без разрешительных документов, на основании которых допускается осуществление указанной деятельности, в пределах установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, наличие которых является обязательным в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды.

  2. Осуществление хозяйственной и иной деятельности на основании разрешительных документов, указанных в пункте 1 настоящего перечня, с превышением установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, наличие которых является обязательным в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды.

  3. Нарушение запретов в отношении осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, или невыполнение обязанностей по проведению мероприятий по охране окружающей среды при осуществлении такой деятельности, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.


[1] Боголюбов С.А. Право и единая государственная экологическая политика // Журнал российского права. 2011. № 3.

[2] Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6249.

[3] Постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1668.

[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 № 640 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713.

[5] Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)» // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3282.

[6] Постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 514.

[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

[8] «Опасные производственные объекты в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества подразделяются в соответствии с критериями, указанными в приложении 2 к настоящему Федеральному закону, на четыре класса опасности: I класс опасности - опасные производственные объекты чрезвычайно высокой опасности; II класс опасности - опасные производственные объекты высокой опасности; III класс опасности - опасные производственные объекты средней опасности; IV класс опасности - опасные производственные объекты низкой опасности» (пункт 3 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»).

[9] Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30. Ст. 4220.

[10] Постановление Правительства Российской Федерации от 19.11.2012 № 1193 «Об утверждении перечня нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, для целей государственного экологического надзора» // СЗ РФ. 2012. № 48. Ст. 6701.

Производственный экологический контроль

Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган государственного надзора (статья 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

По мнению А.К. Голиченкова, производственный экологический контроль – это: 1) функция производственного экологического управления; 2) вид экологического контроля; 3) (для целей Федерального закона «Об охране окружающей среды») экологический контроль, осуществляемый субъектами хозяйственной и иной деятельности в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды[1].

При этом, как отмечает Н.В. Кичигин, на федеральном уровне порядок осуществления производственного экологического контроля детально не урегулирован, отсутствуют соответствующие подзаконные нормативные правовые акты. Отдельные нормы, посвященные производственному экологическому контролю, содержатся в законодательстве об охране атмосферного воздуха и отходах производства и потребления[2].


[1] Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М. 2012. С. 316.

[2] Институты экологического права / Рук. авт. кол., отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2010. С. 159.

Общественный экологический контроль

Согласно статье 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды», общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

По мнению А.К. Голиченкова, общественный экологический контроль – это: 1) функция общественного экологического управления; 2) вид экологического контроля; 3) (для целей Федерального закона «Об охране окружающей среды») экологический контроль, осуществляемый общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды[1].

По мнению Н.В. Кичигина, в области охраны окружающей среды общественный экологический контроль, как и во многих других сферах, к сожалению, развит недостаточно. Причин тому несколько: слабое экологическое сознание граждан, неготовность защищать свои экологические права, слабая организованность, отсутствие юридических знаний[2].


[1] Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М. 2012. С. 238 - 239.

[2] Институты экологического права / Рук. авт. кол., отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2010. С. 166.