Правовой режим земель
Понятие «правовой режим земель» широко применяется в законодательстве[1], научной литературе[2]и является устоявшимся. Однако легальное определение данного термина в законодательстве отсутствует. При этом в эколого-правовой науке существует достаточно много подходов к определению содержания рассматриваемого понятия. Рассмотрим некоторые из них.
Как отмечает С.А. Боголюбов, правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории[3].
А.К. Голиченков определяет правовой режим земель как систему элементов, включающую: а) принципы, распространяющиеся на совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории; б) состав субъектов прав на земли данной категории; в) порядок возникновения и прекращения прав и обязанностей субъектов прав на земли данной категории; г) санкции за нарушение правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории; П.р.з. определяется исходя из их разрешенного использования[4].
По мнению О.И. Крассова, правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и установления разрешенного использования[5].
Тогда как И.А. Иконицкая рассматривает правовой режим земель как установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле[6].
Значительный вклад в исследование правового режима земель внесен такими советскими учеными, как Г.А. Аксененок[7], И.И. Евтихеев[8], Н.И. Краснов[9].
По мнению Е.А. Галиновской, целый ряд земельных отношений (заключение и исполнение договоров, направленных на переход прав на земельные участки, налогообложение земель, др.) может быть реализован только в отношении земельного участка[10]. Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (статья 11.1 ЗК РФ). Важно отметить, что не все ученые соглашаются с таким определением земельного участка[11]. Однако в данном случае считаем целесообразным руководствоваться действующими нормами права.
Исследование правового режима земельных участков нередко входит в предмет научных исследований[12], однако позиции ученых относительно содержания правового режима земельных участков также не обладают единообразием[13].
Расходятся также позиции ученых в части элементов правового режима земельных участков. Например, Л.Е. Бандорин обосновал положение, согласно которому разрешённое использование земельных участков является исходным и неотъемлемым элементом правового режима земельных участков[14]. Тогда как по мнению А.А. Минаевой, основной и обязательный элемент правового режима земельного участка составляет правоотношение собственности[15].
Позиция О.И. Крассова заключается в том, что термин «земли» является родовым по отношению к термину «земельный участок», и, естественно, они взаимосвязаны[16]. При этом с момента образования земельного участка он не утрачивает свойств земли как природного объекта и природного ресурса. Это связано с тем, что на земельный участок распространяются положения земельного законодательства о рациональном использовании и об охране земель[17]. Однако именно с момента образования земельный участок становится объектом имущественного оборота[18]. С момента образования земельного участка на него распространяется правовой режим соответствующей категории земель, в границах которой расположен такой земельный участок.
Кроме того, именно правовой режим земель, а не земельных участков, определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ). Следует подчеркнуть, что виды разрешенного использования устанавливаются в отношении земельных участков[19]. Таким образом, правовой режим земель определяется, в том числе исходя из вида разрешенного использования земельного участка.
В главе III ЗК РФ, наименование которой обозначено как «собственность на землю», регулируется право собственности на земельные участки[20]. Это свидетельствует о том, что содержание понятия «собственность на землю» включает в себя понятие «собственность на земельные участки».
Таким образом, рассматривая в рамках настоящей диссертации значение зонирования территорий при определении правового режима земель, в содержание правового режима земель мы будем включать также правовой режим земельных участков. При этом территория, как и земельный участок, может иметь границы, определенные в соответствии с федеральными законами. Однако территория не является объектом имущественного оборота.
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, в последние годы и в отечественной науке и практике, и в зарубежной, и в международной науке и практике стали применяться понятия, которые близки к понятию «территория». Зоны свободной торговли, свободные экономические зоны, единое экономическое пространство, таможенная территория, пограничная зона, область устойчивого сотрудничества и другие[21]. Данная позиция представляется обоснованной, поскольку в российском законодательстве и нормах международного права под зоной нередко понимается территория, в границах которой распространяется особый правовой режим[22].
С учетом изложенного следует отметить, что научные категории «земля» и «территория» тесно связаны. Правовой режим земель в определенной мере влияет на правовой режим территории, равно как и правовой режим территории влияет на правовой режим земель. Указанные научные категории иногда отождествляются в законодательстве и научной литературе как объекты правового регулирования.
[1] Например, «деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;» (пункт 8 части 1 статьи 1 ЗК РФ). «Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;» (пункт 10 части 1 статьи 1 ЗК РФ). «Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон» (часть 12 статьи 9 ГрК РФ). «В границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства» (часть 1 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3735).
[2] См., например, Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР. М., 1977; Анисимов А.П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2004; Балезин В.П. Основные проблемы правового режима земель сельских населенных пунктов: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1972; Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки: дис. … канд. юрид. наук. М., 1960; Бедова Е.С. Правовой режим земель населенных пунктов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012; Боголепов Р.Д Правовой режим земель промышленного и транспортного назначения: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1964; Евтихеев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки. 1929; Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., 1976; Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М., 2012; Земля и право: Пособие для российского землевладельца / Рук. авт. кол-ва. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М. 1997; Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013; Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М. 1999; Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения в СССР: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1966; Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1; Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: автореф. дис. … канд. юрид. наук М., 2003; Минаева А.А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1; Минина Е.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 62 – 67; Общая теория советского земельного права. Под. ред. Н.А. Сыродоева. М. 1983; Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Тарасенко О.В. Правовой режим земель транспорта. М., 2009; Трифонов А.С. Гражданско-правовой режим земель промышленности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Умеренко Ю.А. Некоторые проблемы правового режима земель запаса // Современное право. 2012. № 7. С. 74 – 79; Фаткуллина Д.Ф. Правовой режим земель природоохранного назначения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
[3] Земля и право: Пособие для российского землевладельца / Рук. авт. кол-ва. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М. 1997. С. 34 - 35.
[4] Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М., 2012. С. 299.
[5] Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1.
[6] Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 181.
[7] По мнению Г.А. Аксененка, определить правовой режим любой категории земель - это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей (Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР. М. Юрид. лит. 1977. С. 55.).
[8] По мнению И.И. Евтихеева, при общем правовом основании - государственной собственности на землю - существуют разные, не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельным режимом понимается статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций - административной, юрисдикционной и нормативной (Евтихеев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929. С. 1.).
[9] По мнению Н.И. Краснова, под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства (Земельное право / Под ред. Г.А. Аксенёнка. М., 1969. С. 250.).
[10] Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 61.
[11] По мнению О.И. Крассова, «Нарушение земель часто связано с вторжением в подземное пространство, в недра. В одних случаях право не признает такие действия, как пользование недрами, в других - рассматривает как недропользование. Поэтому требуется получить лицензию на право пользования недрами, оформить горный или геологический отвод. Нарушение земель приводит к тому, что с позиций права земная поверхность на участке уничтожается, например, при добыче полезных ископаемых открытым способом, строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, например подземных торговых комплексов, подземных гаражей и т.п. В связи с этим вряд ли оправданно использование термина «поверхность» в рассматриваемом правовом понятии» (Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 4 - 12.).
[12] См., например, Анисимов А.П., Мелихов А.И. Правовой режим земельных участков. Новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права. // Право и экономика. 2008. № 12; Бандорин Л.Е. Разрешённое использование земельных участков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011; Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Герасин С.И. Правовой режим земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимости // Государство и право. 2006. № 5. С. 118 – 123; Кичигин Н.В., Леонтьев А.Е. Правовой режим земельных участков, расположенных в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос // Экологическое право. 2007. № 4; Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка: дис. … канд. юрид. наук. М. 2006; Минаева А.А. Правоотношение собственности как основной и обязательный элемент правового режима земельного участка // Экологическое право. 2005. № 6.
[13] Позиция М.Г. Пискуновой заключается в том, что правовой режим земельного участка определяется: оборотоспособностью (ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 27 ЗК РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ); категорией земли - ее целевым назначением (ст. ст. 1, 7 ЗК РФ, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения); разрешенным использованием участка (ст. ст. 1, 7 ЗК РФ); территориальной зоной и градостроительным регламентом (для земель поселений) (ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ) (Пискунова М.В.Кадастр - всему голова // Бизнес-адвокат. 2003. № 24. Режим доступа: система «Консультант Плюс».). Д.С. Бугров, отмечает, что правовой режим земельных участков необходимо определять и раскрывать в соответствии с установленными земельным законодательством категориями земель. Правовой режим земельных участков раскрывается как самостоятельный комплексный институт права, как совокупность правовых норм в области использования и охраны земель. Одним из важнейших признаков (критериев) правового режима земельных участков является их основное целевое назначение, предусмотренное в соответствии с особенностями категорий земель (Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.).По мнению Д.В. Козлова,к правовому режиму земельных участков как частноправовой категории относятся: межевание (установление границ) и кадастровый учет земельных участков как объектов земельных и гражданских отношений; круг обладателей вещных и обязательственных прав на земельные участки, их права и обязанности; гражданско-правовая ответственность за нарушение законодательства (Козлов Д.В. Совокупный (комплексный) правовой режим земельных участков // Система ГАРАНТ. 2012.).
[14] Бандорин Л.Е. Разрешённое использование земельных участков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 42.
[15] Минаева А.А. Правоотношение собственности как основной и обязательный элемент правового режима земельного участка // Экологическое право. М. 2005. № 6.
[16] Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 4 - 12.
[17] «Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами» (пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ).
[18] «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства» (пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации).
[19] «градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;» (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).
[20] См., например, пункт 1 статьи 15 ЗК РФ, согласно которой, собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.
[21] Правовое пространство и человек: монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.В. Пуляева, Н.И. Хлуденёва. М., 2012. С. 13.
[22] Например, зона чрезвычайной ситуации - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация (абзац 4 статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.). Зона экстренного оповещения населения - это территория, подверженная риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью находящихся на ней людей (абзац 11 статьи 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). Термин «жилая зона» означает специально обустроенную территорию, на которой применяются специальные правила дорожного движения и въезды на которую и выезды с которой обозначены соответствующими знаками (Конвенция о дорожном движении (заключена в г. Вене 08.11.1968) // Treaty Series. Volume 1732. New York: United Nations, 1999. P. 396 - 587.). Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381 (далее – ВК РФ)).
Морфология
Род
Понятие «правовой режим земель» мужского рода.
Склонение и число
| Падеж | Единственное число | Множественное число |
|---|---|---|
| Р | правового режима земель | правовых режимов земель |
| Д | правовому режиму земель | правовым режимам земель |
| В | правовой режим земель | правовые режимы земель |
| Т | правовым режимом земель | правовыми режимами земель |
| П | правовом режиме земель | правовых режимах земель |