Понятие, функции, методы, виды экологического управления
До настоящего времени в научной литературе не сложилось единого подхода к пониманию управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Например, М.М. Бринчук под управлением природопользованием и охраной окружающей среды понимает совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства[1]. По мнению О.И. Крассова, управление в сфере охраны окружающей среды представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, основной целью которой является организация обеспечения сохранения окружающей природной среды, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности[2]. Тогда как М.В. Пономарев под управлением в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности понимает деятельность уполномоченных субъектов (органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических лиц) по реализации своих полномочий, прав и обязанностей в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности[3].
Дискуссионным в настоящее время является также вопрос о системе органов, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и природопользования. В литературе выделяются широкий и узкий подходы к системе таких органов. Представители широкого подхода включают в систему соответствующих органов управления все три ветви государственной власти (законодательную, исполнительную и судебную). Сторонники узкого подхода включают в систему органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования только органы исполнительной власти.
Например, по мнению М.М. Бринчука, определяя место государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в механизме экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства[4]. Схожей позиции придерживается также О.И. Крассов, который отмечает, что задачи организации управления в сфере охраны окружающей среды возлагаются на органы исполнительной власти, а не на органы законодательной или судебной власти, которые не осуществляют никаких управленческих функций[5]. Тогда как по мнению М.В. Пономарева, органы законодательной власти (представительные органы), осуществляя законодательное регулирование, все же участвуют в осуществлении государственного управления, в том числе в сфере охраны окружающей среды и природопользования[6].
Важно также определить содержание функции управления. Например, М.М. Бринчук по функцией управления понимает постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования[7]. По мнению О.Л. Дубовик, функция управления – это закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов[8]. Тогда как О.И. Крассов рассматривает функции управления в качестве видов деятельности по специальным направлениям, имеющим особый характер и необходимые для организации эффективной охраны окружающей среды[9].
К функциям управления М.М. Бринчук относит: подзаконное нормотворчество; создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; экологическое планирование; экологическое нормирование; экотехническая регламентация; экологическая стандартизация; оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; экологический мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий; экологическое воспитание и образование; проведение научных исследований по вопросам окружающей среды; экологический контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды[10].
Наряду с функциями управления в литературе выделяются также методы управления. По мнению М.В. Пономарева, успешная реализация управленческих полномочий осуществляется путем применения особых способов воздействия на поведение и деятельность управляемых, т.е. методов управления. В сфере управления охраной окружающей среды и природопользованием принято выделять следующие методы: а) административные; б) экономические; в) идеологические[11].
Важно также привести предлагаемые в литературе подходы к классификации рассматриваемых органов управления. Например, как отмечает М.М. Бринчук, государственное управление использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, специально уполномоченные органы и иные органы, на которые возложены отдельные функции по управлению природопользованием и охраной окружающей среды или задачи. По мнению О.Л. Дубовик, органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные, которые, в свою очередь, образуют две группы в зависимости от подчиненности – находящиеся в ведении Правительства РФ и министерств, по масштабам деятельности – на федеральные и территориальные (субъектов РФ)[12]. Тогда как О.И. Крассов выделяет два вида управления в сфере охраны окружающей среды: общее и специальное[13].
[1] Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 182.
[2] Крассов О.И. Экологическое право: учебник. М., 2008. С. 138.
[3] Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Хлуденева Н.И. Экологическое право: конспект лекций. М., 2009. С. 43.
[4] Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 182.
[5] Крассов О.И. Экологическое право: учебник. М., 2008. С. 137.
[6] Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Хлуденева Н.И. Экологическое право: конспект лекций. М., 2009. С. 47.
[7] Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 183.
[8] Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 245.
[9] Крассов О.И. Экологическое право: учебник. М., 2008. С. 138.
[10] Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 183.
[11] Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Хлуденева Н.И. Экологическое право: конспект лекций. М., 2009. С. 45 - 46.
[12] Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 250.
[13] Крассов О.И. Экологическое право: учебник. М., 2008. С. 139.