Surveillance écologique étatique

Dispositions générales

La surveillance écologique étatique constitue un élément clé du système de protection de l'environnement en Russie fédérale, assurant un contrôle centralisé du respect de la législation sur la protection de l'environnement. Elle vise à prévenir, détecter et sanctionner les infractions liées à l'utilisation des ressources naturelles et à l'impact sur l'environnement ainsi qu'à surveiller l'état des objets naturels.

L'activité de la surveillance écologique étatique est menée par les organes fédéraux exécutifs et les organes exécutifs des sujets de la Russie fédérale. Ils effectuent des inspections planifiées et non planifiées des personnes morales, des entrepreneurs individuels et des citoyens, évaluent le respect des normes, prescriptions et exigences de la législation écologique ainsi que prennent des mesures pour éliminer les infractions constatées.

La surveillance écologique étatique couvre un large éventail de domaines : l'utilisation et la protection des ressources minérales, le contrôle foncier, la gestion des déchets, la protection de l'air atmosphérique et des objets d'eau, le contrôle des territoires naturels particulièrement protégés, des forêts, de la faune et des ressources biologiques aquatiques. Elle s'applique également aux objets d'intérêt fédéral, à l'activité des installations industrielles dangereuses et aux zones présentant un risque écologique accru.

Une caractéristique importante de cette surveillance est son indépendance, et le mode de réalisation des inspections est strictement réglementé par la législation. Les inspections planifiées ne sont effectuées qu'une fois tous les trois ans, tandis que les inspections non planifiées sont lancées en cas de menace pour l'environnement, de violations du droit ou sur la base des demandes des citoyens ou des exigences des procureurs.

Le développement et l'amélioration de la surveillance écologique étatique permettent d'augmenter l'efficacité de la politique de protection de l'environnement, de minimiser les risques écologiques et d'inciter les entreprises à respecter les normes environnementales. Cela favorise une utilisation durable des ressources naturelles, la préservation des écosystèmes et le renforcement de la sécurité écologique de la Fédération de Russie.

Comme le note S.A. Bogolyubov, malgré les différents mécanismes d'incitation du contrôle écologique public, municipal, industriel et d'autres formes, le contrôle étatique reste dominant. Cela est dû à la fois aux traditions établies et au fait que les ressources naturelles de la Russie, en particulier en raison de l'étendue de son territoire, nécessitent une gestion centralisée, une étude méthodique et une utilisation rationnelle¹.

On entend par surveillance écologique étatique l'activité des organes fédéraux de l'exécutif habilités et des organes de l'exécutif des sujets de la Fédération russe, visant à prévenir, détecter et mettre fin aux violations commises par les organes de l'autorité étatique, les organes de l'administration locale, ainsi que par les personnes morales, leurs dirigeants et autres personnels habilités, les entrepreneurs individuels, leurs représentants autorisés et les citoyens, des exigences établies conformément aux traités internationaux de la Fédération russe, à la loi fédérale «Sur la protection de l'environnement», d'autres lois fédérales ainsi que d'autres actes normatifs juridiques adoptés conformément à ces dernières, aux lois et autres actes normatifs juridiques des sujets de la Fédération russe dans le domaine de la protection de l'environnement, par l'organisation et la réalisation d'inspections auprès de ces personnes, ainsi que par l'adoption des mesures prévues par le droit fédéral russe visant à mettre fin et (ou) à éliminer les conséquences des violations constatées, et < p > l'activité des organes habilités de l'autorité étatique consistant à surveiller systématiquement le respect des exigences obligatoires, à analyser et prévoir l'état du respect des exigences obligatoires lors de l'exercice de l'autorité par les organes de l'État, les organes de l'autorité locale, les personnes morales, les entrepreneurs individuels et les citoyens (alinéa 1 de l'article 65 de la loi fédérale «Sur la protection de l'environnement»).

Parmi les principes fondamentaux de la protection de l'environnement figure l'indépendance de la surveillance écologique étatique (article 3 de la loi fédérale «Sur la protection de l'environnement»).

La surveillance écologique d'État comprend : la surveillance d'État de l'étude géologique, de l'utilisation rationnelle et de la protection des ressources sous-sol ; la surveillance foncière d'État ; la surveillance d'État dans le domaine de la gestion des déchets ; la surveillance d'État dans le domaine de la protection de l'air atmosphérique ; la surveillance d'État dans le domaine de l'utilisation et de la protection des objets hydriques ; la surveillance écologique d'État sur le plateau continental de la Fédération russe ; la surveillance écologique d'État dans les eaux maritimes intérieures et dans la mer territoriale de la Fédération russe ; la surveillance écologique d'État dans la zone économique exclusive de la Fédération russe ; la surveillance écologique d'État dans le domaine de la protection du lac Baïkal ; la surveillance forestière fédérale d'État (protection des forêts) ; la surveillance fédérale d'État dans le domaine de la protection, de la reproduction et de l'utilisation des objets de la faune et de leur environnement ; le contrôle (surveillance) fédéral d'État dans le domaine de la pêche et de la conservation des ressources biologiques aquatiques ; le contrôle (surveillance) fédéral d'État en matière de chasse ; surveillance ; surveillance étatique dans le domaine de la protection et de l'utilisation des territoires naturels particulièrement protégés ; surveillance étatique du respect des exigences relatives à la mise en œuvre des substances détruisant l'ozone.

Le contrôle environnemental étatique envers les personnes morales, les entrepreneurs individuels exerçant une activité économique ou d'autres activités utilisant des objets, au moins un desquels est soumis à un contrôle environnemental étatique fédéral, est exercé par l'organe fédéral de l'exécutif habilité.

Le contrôle environnemental étatique est exercé par les organes fédéraux de l'exécutif habilités (le contrôle environnemental étatique fédéral) et par les organes de l'exécutif des sujets de la Fédération russe (le contrôle environnemental étatique régional) (ci-après - les organes de contrôle étatique), conformément à leur compétence, conformément à la législation de la Fédération russe, dans l'ordre établi respectivement par le gouvernement de la Fédération russe et par l'organe exécutif suprême de l'autorité étatique du sujet de la Fédération russe.

Dans le cas où, lors de la construction ou de la reconstruction d'objets de construction capitaliste, il est prévu l'exercice du contrôle étatique en matière de construction, le contrôle écologique étatique est exercé dans le cadre du contrôle étatique en matière de construction par les organes exécutifs habilités à exercer ce contrôle, conformément à la législation sur l'activité d'aménagement du territoire.

Les relations liées à l'exercice du contrôle écologique étatique, à l'organisation et au déroulement des inspections des personnes morales, des entrepreneurs individuels, sont régies par les dispositions de la loi fédérale «Sur la protection des droits des personnes morales et des entrepreneurs individuels lors de l'exercice du contrôle étatique (surveillance) et du contrôle municipal»² (article 65 de la loi fédérale «Sur la protection de l'environnement»).

Les inspections planifiées sont effectuées au maximum une fois tous les trois ans (article 9, paragraphe 2 de la loi fédérale «Sur la protection des droits des personnes morales de droit et des entrepreneurs individuels lors de l'exercice du contrôle étatique (surveillance) et du contrôle municipal»).

La base légale pour mener une inspection hors programme est :

1) l'expiration du délai d'exécution par la personne morale ou l'entrepreneur individuel d'une ordonnance antérieurement délivrée visant à éliminer une violation des exigences obligatoires et (ou) des exigences établies par les actes juridiques municipaux ;

2) la réception, par les organes du contrôle étatique (surveillance) ou des organes du contrôle municipal, de plaintes et de demandes déposées par des citoyens, y compris des entrepreneurs individuels et des personnes morales, ainsi que d'informations provenant des organes de l'autorité étatique, des organes de l'administration locale ou des médias concernant les faits suivants :

a) survenance d'une menace de préjudice pour la vie ou la santé des citoyens, de préjudice aux animaux, aux plantes, à l'environnement, aux biens culturels (monuments historiques et culturels) des peuples de la Fédération russe, à la sécurité de l'État, ainsi que la survenance de situations d'urgence d'origine naturelle ou technologique ;

b) causation de préjudice pour la vie ou la santé des citoyens, de préjudice aux animaux, aux plantes, à l'environnement, aux biens culturels (monuments historiques et culturels) des peuples de la Fédération russe, à la sécurité de l'État, ainsi que la survenance de situations d'urgence d'origine naturelle ou technologique ;

c) violation des droits des consommateurs (dans le cas où les citoyens dont les droits ont été violés se sont adressés à cet égard) ;

3) ordre (directive) du responsable de l'organe de contrôle (surveillance) étatique émis conformément aux instructions du Président de la Fédération russe, du gouvernement de la Fédération russe et sur la base de la demande du procureur concernant la réalisation d'une vérification hors plan dans le cadre de la surveillance de l'application des lois sur les matériaux et les doléances transmis aux organes du procureur (paragraphe 2 de l'article 10 de la loi fédérale «Sur la protection des droits des personnes morales et des entrepreneurs individuels lors de l'exercice du contrôle étatique (surveillance) et du contrôle municipal»).

Conformément à l'article 65 de la loi fédérale «Sur la protection de l'environnement», le contrôle écologique étatique est organisé et mis en œuvre en tenant compte des catégories d'objets d'activités économiques et autres activités menées par des personnes morales, des entrepreneurs individuels et des citoyens, ainsi qu'en tenant compte de la liste des violations du droit fédéral dans le domaine de la protection de l'environnement représentant une menace pour la cause de dommages à l'environnement.

Critères et (ou) indicateurs d'impact négatif des activités économiques et autres sur l'environnement, sur la base desquels sont établies, dans le cadre de la surveillance écologique étatique, les catégories d'activités économiques et autres menées par des personnes morales, des entrepreneurs individuels et des citoyens, ainsi que la liste des violations de la législation russe en matière de protection de l'environnement représentant une menace pour l'environnement, sont établis par le Gouvernement de la Fédération de Russie.

Actuellement, en vigueur se trouve l'arrêté du Gouvernement de la Fédération de Russie du 31.03.2009 № 285 «Sur la liste des objets soumis au contrôle écologique fédéral étatique»³. Conformément à cet arrêté, les objets soumis au contrôle écologique fédéral étatique sont les suivants :

1. Les objets de l'activité économique et d'autres activités, indépendamment des formes de propriété, placés sous la juridiction de la Fédération de Russie : a) les objets appartenant aux systèmes énergétiques fédéraux, au transport fédéral, aux itinéraires de communication, aux lignes de communication, y compris aux réseaux télécom, ainsi qu'aux objets linéaires assurant l'activité des sujets de monopoles naturels ; b) les objets liés à l'utilisation de l'énergie atomique, à la défense et à la sécurité de l'État, appartenant à la production militaire, y compris les objets situés dans les zones internes contrôlées et (ou) interdites, ainsi qu'assurant l'activité spatiale ; c) les objets appartenant à la production de substances toxiques et de moyens narcotiques ; d) les objets situés sur le plateau continental de la Fédération de Russie et (ou) dans la zone économique exclusive de la Fédération de Russie ; e) les objets exerçant un impact négatif sur les biens soumis à une protection particulière : les objets inclus dans l'« Inventaire du patrimoine culturel mondial » et dans l'« Inventaire du patrimoine naturel mondial », ainsi que les biens protégés particulièrement les territoires naturels d'importance fédérale ainsi que les complexes naturels soumis à l'action des traités internationaux de la Fédération de Russie ; les objets naturels de la réserve naturelle du Baïkal.
2. Objets d'activités économiques et autres activités qui contribuent à la pollution transfrontalière de l'environnement et qui ont un impact négatif sur l'environnement.
3. Objets soumis au contrôle et à la surveillance fédéraux en matière d'utilisation et de protection des objets hydriques conformément aux critères établis par le décret du Gouvernement de la Fédération de Russie du 4 novembre 2006 n° 640⁴.
4. Objets soumis au contrôle et à la surveillance forestiers étatiques, exercés par les organes fédéraux de l'exécutif conformément au règlement sur l'organisation du contrôle et de la surveillance forestiers étatiques approuvé par le décret du Gouvernement de la Fédération de Russie du 22 juin 2007 n° 394⁵.
5. Les objets soumis à la surveillance foncière étatique, exercée par les organes fédéraux exécutifs conformément au Règlement sur la surveillance foncière étatique approuvé par le décret du gouvernement de la Fédération de Russie en date du 02.01.2015 № 1⁶.
6. Les objets soumis au contrôle étatique de l'étude géologique, de l'utilisation rationnelle et de la protection des ressources minérales, exercé par les organes fédéraux exécutifs conformément au Règlement sur le contrôle étatique de l'étude géologique, de l'utilisation rationnelle et de la protection des ressources minérales approuvé par le décret du gouvernement de la Fédération de Russie en date du 12 mai 2005 № 293⁷.
7. Les objets de l'activité économique et d'autres activités exerçant un impact négatif sur l'environnement, non mentionnés aux points 1 et 2 du présent catalogue, classés par la loi fédérale «Sur la sécurité industrielle des installations industrielles dangereuses» comme des installations industrielles dangereuses.

Il convient de noter que, à partir du 1er janvier 2019, entre en vigueur le paragraphe 9 de l'article 65 de la loi fédérale «Sur la protection de l'environnement», selon lequel, concernant les personnes morales et les entrepreneurs individuels exerçant une activité économique et (ou) d'autres activités sur des objets de catégorie IV (objets de production dangereux à faible dangerosité)⁸, des inspections planifiées ne sont pas effectuées⁹.

Par décision du gouvernement de la Fédération de Russie¹⁰, la liste des violations du droit en matière de protection de l'environnement représentant une menace pour la cause de dommages à l'environnement a été approuvée, dans le but de la surveillance écologique d'État. Cette liste comprend les infractions suivantes :

1. Réalisation d'activités économiques et autres activités sans documents autorisatoires permettant l'exercice de ces activités, dans les limites des normes de l'impact admissible sur l'environnement, dont la présence est obligatoire conformément à la législation en matière de protection de l'environnement.
2. Réalisation d'activités économiques et autres activités sur la base des documents autorisatoires mentionnés au point 1 du présent catalogue, avec un dépassement des normes de l'impact admissible sur l'environnement, dont la présence est obligatoire conformément à la législation en matière de protection de l'environnement.
3. Violation des interdictions relatives à la réalisation d'activités économiques et autres activités ayant un impact négatif sur l'environnement, ou non-exécution des obligations liées à la mise en œuvre de mesures de protection de l'environnement lors de la réalisation de ces activités, prévues par la législation en matière de protection de l'environnement.

Pratique judiciaire

Organe fédéral de surveillance écologique, l'organe correspondant de l'autorité étatique de la république fédérale russe, agissant dans l'intérêt public, a le droit de porter plainte pour réparation des dommages causés à l'environnement, indépendamment du fait que les activités de surveillance écologique (contrôle) ont été menées par l'un ou l'autre organe étatique en ce qui concerne l'utilisateur des ressources naturelles.

L'administration de Rosprirondrazor a porté plainte contre la société anonyme afin d'obtenir le paiement, sous forme monétaire, des dommages causés à un objet hydrique - une rivière - en raison de violations du droit de l'eau.

Pour justifier sa demande, l'administration s'est référée aux résultats d'une inspection sur place programmée, au cours de laquelle il a été constaté que, dans le cadre de son activité économique, la personne concernée exploitait un objet hydrique de surface - une rivière -, en effectuant des rejets d'eaux usées à des concentrations supérieures aux limites établies, ce qui entraîne un réchauffement secondaire des eaux et une dégradation progressive du système écologique existant dans le bassin.

En opposition à la demande, l'adversaire a affirmé que la plainte avait été introduite par une personne non autorisée.

Lors de l'examen des demandes formulées, le tribunal a rejeté cet argument avancé par la société, en soulignant ce qui suit.

D'après les dispositions du paragraphe 1 de l'article 65 de la loi sur la protection de l'environnement, le contrôle (surveillance) écologique étatique est assuré par le contrôle (surveillance) écologique fédéral étatique, exercé par Rosprirondor et ses organes territoriaux, ainsi que par le contrôle (surveillance) écologique régional étatique, exercé par les autorités compétentes des gouvernements des sujets de la Fédération russe.

Conformément aux articles 5 et 6 de la loi sur la protection de l'environnement, le dépôt d'actions en vue du recouvrement des dommages causés à l'environnement en raison de violations des dispositions législatives relatives à la protection de l'environnement relève des compétences à la fois des organes de l'autorité étatique russe dans les relations liées à la protection de l'environnement, ainsi que des organes de l'autorité étatique des sujets de la Fédération russe.

Lorsqu'ils intentent des actions en vue de l'indemnisation du préjudice, les organes chargés du contrôle (surveillance) écologique étatique agissent non pas dans leur propre intérêt, mais dans l'intérêt public, ce qui détermine leur position procédurale selon les dispositions de l'article 53 du Code de procédure civile et de l'article 46 du Code de procédure pénale.

En tant qu'organe fédéral d'exécution, la Fédération russe pour le contrôle environnemental (Rosprirodnadzor) ainsi que ses organes territoriaux (interrégionaux) exercent le contrôle écologique fédéral. Selon les dispositions en vigueur au moment de la présentation de l'action, l'organe territorial de Rosprirodnadzor (le demandeur) exerce certaines fonctions de l'organe fédéral sur le territoire du district fédéral sibérien, dans les eaux internes maritimes, dans la mer territoriale, dans la zone économique exclusive et sur le plateau continental de la Fédération de Russie, ainsi qu'il est un organe territorial de niveau régional de Rosprirodnadzor exerçant certaines fonctions de Rosprirodnadzor sur le territoire des régions de Novossibirsk et d'Omsk.

Puisque l'objet ayant un impact négatif sur l'environnement était soumis à la surveillance écologique fédérale, cet organe a légitimement intenté une action en réparation des dommages, agissant dans l'intérêt public.

En rejetant les arguments selon lesquels seul l'organe de contrôle (surveillance) écologique régional pouvait être un plaignant légitime dans une action en réparation des dommages, le tribunal a également souligné que la présentation de requêtes contre l'organe de surveillance fédérale ayant causé des dommages à un objet sous la surveillance régionale ne pourrait pas entraîner de conséquences juridiques négatives, car selon le sens des dispositions de l'article 46, paragraphe 22 du Code budgétaire de la Fédération russe, les paiements issus des actions en réparation des dommages causés à l'environnement ainsi que les paiements effectués lors d'une compensation volontaire des dommages causés à l'environnement doivent, dans tous les cas, être affectés aux recettes du budget concerné, indépendamment de la personne ayant formulé la demande.

Source : Aperçu de la jurisprudence sur l'application du droit de l'environnement (approuvé par le Présidium de la Cour suprême de la Fédération de Russie le 24.06.2022)