Caractéristiques du zonage des territoires au Royaume-Uni, en Allemagne et aux États-Unis

Comme le souligne S.A. Bogolyubov, la nécessité d'activer les efforts en matière de protection de l'environnement, ainsi que l'intégration de notre pays dans un foyer européen et universel impliquent : prise en compte, analyse et utilisation des réalisations juridiques fondamentales développées par la civilisation mondiale ; comparaison impartiale de celles-ci avec les formes traditionnelles d'utilisation des ressources naturelles qui se sont avérées efficaces dans notre pays ; recherche et élaboration de voies pour surmonter les difficultés liées à l'état psychologique, politique, économique et culturel ainsi qu'au niveau de la population, à l'absence d'appareil et de mécanismes prêts à fonctionner¹. Ainsi, il semble justifié d'examiner les particularités de la réglementation juridique du zonage territorial dans les pays étrangers.

Dans la littérature, il est noté que théoriquement existent deux technologies de régulation : la technologie à une seule étape et la technologie à deux étapes. La technologie à une seule étape consiste en ce que le plan général contient « tout » – à la fois le zonage fonctionnel avec des zones fonctionnelles, ainsi que le zonage urbanistique avec des règlements d'urbanisme. La technologie à deux étapes correspond au cas où il existe un plan général avec un zonage fonctionnel et un acte normatif juridique – les règles d'utilisation du sol et de la construction avec des règlements d'urbanisme². Pour l'analyse, ont été sélectionnés les pays où la technologie à deux étapes est également appliquée, comme en Russie.

Le gouvernement britannique accorde une attention considérable à la question de perfectionnement de la démocratie locale. Dans le cadre de la tendance générale à la décentralisation du pouvoir étatique tout en maintenant un rôle fort du centre, les mesures visant au développement de l'autonomie locale prennent une importance particulière³.

L'organisation territoriale des métropoles en Angleterre prévoit 33 conseils municipaux dans Londres et 36 conseils municipaux dans les six autres métropoles. En outre, il existe 39 comtés non dotés du statut de ville, chacun d'eux ayant un conseil de comté. Sur le territoire de ces 39 comtés, il y a 296 conseils locaux⁴.

Dans le Royaume-Uni, les principaux textes législatifs relatifs à l'aménagement du territoire sont : la Loi sur l'aménagement urbain et rural de 1990 ; la Loi sur l'aménagement concernant les monuments et les réserves naturelles de 1990 ; la Loi sur l'aménagement concernant les substances dangereuses de 1990 ; la Loi sur l'aménagement et le dédommagement des pertes de 1991⁵.

Comme le note Steven Butler, en Angleterre les questions de développement urbain relèvent du Département de l'environnement du ministère de l'Environnement. Au niveau local, en Angleterre est utilisée un système de plans de développement urbain composés de deux parties. La première partie est le «plan structurel», qui est élaboré comme document obligatoire pour chaque comté. La deuxième partie est le «plan local», qui doit désormais être obligatoirement élaboré pour toutes les territoires d'Angleterre.

Cameron Blackhall souligne que les autorités des comtés sont responsables de l'élaboration du plan structurel ainsi que du plan minier et du plan de gestion des déchets sur tout le territoire du comté. Les plans locaux doivent être élaborés par chaque district et constituent une concrétisation des plans structurels. Le plan structurel est adopté par le conseil du comté, le plan local est adopté par le conseil du district⁶.

Le plan structurel ne constitue pas un plan d'utilisation des sols, mais un plan stratégique dans lequel est exposée la stratégie de développement, accompagnée ou non de matériaux cartographiques. Le plan local contient également une présentation détaillée de la stratégie de développement et est généralement accompagné d'une carte («carte des propositions»). Aucun de ces plans ne comprend un zonage fonctionnel⁷. Il convient de noter que, en Russie, les documents relatifs à l'aménagement du territoire élaborés par les organes des autorités locales contiennent des cartes de zonage fonctionnel⁸.

Il convient également de souligner que aucun de ces plans ne confère le droit de construire. Les plans comportent des explications concernant les questions procédurales, mais pour la prise de décision sur l'octroi des autorisations d'aménagement, d'autres documents juridiques sont utilisés, par exemple, les circulaires gouvernementales. Un tel système offre aux demandeurs une grande liberté, mais ne garantit pas de certitude. En conséquence, un grand nombre de décisions prises au niveau local entraînent des recours auprès du secrétaire d'État fédéral⁹.

Ce point est fondamental, car en Russie, lorsqu'un projet de documents correspond aux exigences du plan d'aménagement territorial du terrain (qui, en réalité, constitue une synthèse extraite de plusieurs sources d'informations ouvertes, notamment des règles d'utilisation et de construction (désignées ci-après comme les Règles d'utilisation et de construction) concernant les types d'utilisation autorisés, les paramètres limitatifs d'utilisation des biens immobiliers, etc.) ou au projet de planification du territoire et au projet de bornage du terrain (dans le cas de la construction ou de la reconstruction d'objets linéaires), une autorisation de construction est délivrée à l'intéressé (article 51, partie 1 du Code russe sur l'aménagement territorial).

Dans le Royaume-Uni, l'administration de planification du comté doit confirmer que le document de zonage urbain (plan local) correspond au document de planification territoriale (plan structurel). Les divergences à ce sujet doivent être résolues par le ministre de l'Environnement, qui peut obliger à effectuer une révision (correction) du plan local élaboré. Toutefois, si l'incohérence n'a pas pu (ou pour quelque raison que ce soit est impossible) être éliminée, le plan local entre en force juridique, qui dans ce cas est plus élevée que celle du plan structurel. Cette disposition a été consacrée par la Loi sur le logement et la planification de 1986. Le ministre de l'Environnement n'est pas directement responsable de l'approbation des plans locaux, toutefois des copies de ces documents doivent nécessairement lui être transmises, en outre, le ministre dispose du pouvoir, à sa discrétion, de demander un plan local particulier pour examen spécial. Dans ce cas, l'inspecteur désigné par le ministre rédige un rapport correspondant.

L'administration locale, après avoir pris connaissance du rapport, peut apporter les corrections recommandées par l'inspecteur ou les rejeter. Les désaccords ainsi créés doivent être résolus par le ministre chargé du contrôle d'État (cf. : Wade H.W.R. Administrative Law. P. 183)¹⁰.

A.V. Krašeninников note que la principale exigence du droit est que tout projet de construction doit obtenir un permis d'aménagement (dénomination). L'examen des demandes de dénomination se fait sur la base des Plans de développement, dans lesquels est définie la stratégie d'urbanisme pour chaque parcelle de territoire urbain. Depuis 1986, l'idée du « planification flexible » est mise en œuvre, selon laquelle le permis d'aménagement (planning permission) – dénomination de terrain – peut prévoir non pas un seul, mais plusieurs usages¹¹.

Le pouvoir étatique en Allemagne a une structure à trois niveaux : le Bund (niveau fédéral), les Länder (niveau des États fédérés) et les Städte und Gemeinden (niveau municipal). L'Allemagne compte 16 Länder, dont trois ont le statut de Stadtstaaten (villes-États). Il s'agit de Berlin, Bremen et Hambourg¹².

Comme le note Steven Butler, «au niveau des autorités locales existent deux types de plans d'utilisation du sol : le Flaechennutzungplan (préliminaire) et le Bebauungsplan (juridique). Lors de la préparation de ces deux types de plans locaux, un mois est réservé à leur discussion par la population. Le Flaechennutzungplan est élaboré pour l'ensemble du territoire municipal et ne peut pas contredire les plans de niveaux supérieurs. Dans ce plan, le territoire municipal est divisé en catégories d'utilisation du sol. Il sert de base à la préparation du Bebauungsplan, qui doit être appliqué au niveau municipal et n'est pas obligatoire pour les propriétaires privés de terres.»¹³.

O.E. Medvedeva souligne que, en Allemagne fédérale, la loi fédérale oblige les municipalités à élaborer des plans d'aménagement pour certains secteurs des territoires municipaux, dans lesquels sont définis les caractéristiques de l'aménagement (type, mode de construction, superficies foncières allouées aux rues, écoles, crèches et autres, au total 26 critères).

Presque tous les parcelles de terrain sur le territoire allemand sont inscrites dans le plan d'utilisation des surfaces du municipalité concerné et appartiennent à l'une des catégories possibles. Cela s'applique également aux terres agricoles, forêts, zones défrichées, etc. Si un terrain est représenté dans le plan d'utilisation des surfaces comme se situant sur une zone destinée à la construction, cela ne donne pas encore au propriétaire de ce terrain le droit de construire dessus. Ce droit n'intervient qu'après l'établissement par la municipalité d'un plan de construction qui réglemente en détail les caractéristiques acceptables de la future construction. À partir de ce plan, le propriétaire du terrain peut déposer une demande de construction, qui sera approuvée uniquement si elle correspond aux dispositions légales en matière de construction et de planification¹⁴.

En Allemagne, l'application des lois régissant l'utilisation du sol présente d'une part un caractère assez rigide, et d'autre part permet d'utiliser les directives établies en s'appuyant sur le bon sens, conformément aux critères de valeur généraux formulés par la société. Ainsi, pour de nombreuses « anciennes » zones urbanisées, par exemple les centres historiques des villes, il n'existe pas de plans d'urbanisme. Dans ce cas, la construction est autorisée sans plan d'urbanisme, mais le projet de construction doit respecter les exigences du plan d'utilisation des sols et correspondre au style local en termes de type d'urbanisation et de mode d'utilisation future. Le respect de ces exigences est vérifié lors de l'émission de l'autorisation de construire.

En termes généraux, ce principe est formulé dans un arrêté du gouvernement de la Saxe, qui indique que «les principes du plan d'aménagement du territoire concernant l'aménagement directif du développement immobilier ont un caractère consultatif et doivent être intégrés aux décisions relatives à l'aménagement directif du développement immobilier comme élément de réflexion. Ces objectifs et ces principes d'aménagement du territoire visent à accroître l'attractivité des investissements en délimitant le champ de prise de décision concernant la réalisation de projets d'investissement, et ainsi assurer la fiabilité de l'aménagement. Parallèlement, il convient de tenir compte du besoin de préserver à long terme les emplois»¹⁵.

Une caractéristique importante de l'autonomie locale aux États-Unis est son indépendance organisationnelle et fonctionnelle¹⁶. En examinant les particularités de l'aménagement du territoire aux États-Unis, il convient de noter qu'à la plupart des États existent deux niveaux d'organes locaux : les villes et les districts. Les districts couvrent l'ensemble du territoire de l'État, mais ils n'ont pratiquement aucun pouvoir pour réglementer l'utilisation des terres dans les villes¹⁷.

Les premières réglementations de zonage aux États-Unis ont été utilisées par les riches pour exclure les pauvres de leur voisinage. Dans les années 1880, des lois ont été adoptées à San Francisco dans le but de séparer la population chinoise. Lorsque la ségrégation ouverte a été déclarée inconstitutionnelle, la ville a adopté une loi de zonage selon laquelle il était interdit d'ouvrir des blanchisseries dans certains quartiers. La loi de zonage ne contredisait pas la Constitution car elle protégeait le bien commun en interdisant l'utilisation indésirable du terrain (pour les blanchisseries) dans certains quartiers résidentiels. Comme la plupart des blanchisseries de la ville étaient tenues par des Chinois, la loi de zonage est devenue un instrument légal de ségrégation. La rapide augmentation du chômage parmi les employés administratifs et les ouvriers des usines de confection à New York en 1916 a entraîné une augmentation du nombre de femmes mal payées dans les rues du quartier de Manhattan. Les propriétaires de magasins de la riche Cinquième avenue craignaient que l'apparition d'un grand nombre de femmes pauvres n'ait un effet négatif sur leur commerce et ont proposé l'adoption de lois de zonage limitant la taille et la hauteur des bâtiments. La loi de zonage limitait la hauteur des immeubles de bureaux et des usines textiles, réduisant ainsi le nombre de secrétaires et de couturières marchant le long de la Cinquième Avenue. La loi de zonage a été adoptée conformément à la Constitution, car elle protégeait l'intérêt public en limitant les inconvénients causés par des bâtiments élevés (obstruction de la lumière, limitation de la visibilité)¹⁸.

La question de savoir si le zoning (zoning) viole la Constitution des États-Unis a été examinée par la Cour suprême des États-Unis dans l'affaire « Euclid contre la société Ambler Realty » (272 U.S. 365 (1926)). La Cour suprême des États-Unis a statué que les principes généraux du zoning fondés sur les « pouvoirs policiers » de l'État sont dans le cadre des pouvoirs des assemblées législatives de l'État. En conséquence, en 1931, tous les États ont adopté des lois permettant le zoning municipal, et la majorité de la population urbaine, comme on le suppose, vit dans des villes soumises au zoning¹⁹.

Dans la description du système d'aménagement du territoire aux États-Unis, Arthur O'Sullivan note que, théoriquement, l'objectif de l'aménagement du territoire est de favoriser l'amélioration de la santé, l'accroissement de la sécurité et le renforcement du bien-être de la population. Le moyen principal pour atteindre ces objectifs est la séparation des usages fonciers incompatibles. L'auteur insiste également sur le fait que «il existe de nombreux types d'aménagement du territoire, chacun visant au moins un objectif. L'objectif de l'aménagement du territoire en matière de nuisances (nuisance zoning) est de séparer les usages fonciers incompatibles. Dans les villes, on utilise également l'aménagement du territoire financier (financial zoning), qui permet d'exclure les ménages qui ne contribuent généralement pas à la mise en œuvre des dépenses de l'autorité locale. L'aménagement du territoire en matière de conception (design zoning) constitue une sorte d'architecte urbain macroscopique : les services d'urbanisme municipal disposent diverses activités afin d'utiliser plus efficacement l'infrastructure de la ville»²⁰.

D'après V.L. Glazychev, «… le zoning – les lois de zonage qui ont déterminé la vie des villes américaines pendant un siècle, a été emprunté en Allemagne. En 1916, New York introduit une règle de zonage selon l'utilisation et les hauteurs, simultanément avec la loi sur les reculs obligatoires des étages par rapport à la ligne rouge lors de la construction des gratte-ciel …»²¹.

Steven Butler, analysant le droit de zonage des États-Unis, attire l'attention sur le fait que la plupart des grandes villes possèdent des general plans (plans généraux) et des zoning laws (lois de zonage). Dans certains états, les plans généraux et les lois de zonage doivent être présents dans toutes les villes. Parfois, les lois de zonage sont appelées zoning codes (code zonal), zoning ordinances (ordonnance de zonage), zoning statutes (statut zonal), zoning regulations (règlements zonaux). Ces termes ont une seule signification – un ensemble juridique de normes et de procédures pour l'octroi des autorisations de construction²².

Il convient de souligner que l'auteur ne propose pas une liste exhaustive des types de zonage territorial. En Russie non plus, il n'existe pas de liste fermée de ce type, probablement en raison de l'injustifiabilité de sa création. Actuellement, les types de zonage territorial les plus réglementés sont le zonage urbanistique et le zonage fonctionnel dans le cadre de l'institution du planification territoriale.

En outre, aux États-Unis existent des lois codifiées traitant de la question du zonage. En Russie, il n'existe pas de lois codifiées distinctes dédiées au zonage territorial. Les normes régissant les relations sociales liées au zonage territorial se trouvent dans des lois et d'autres actes normatifs juridiques appartenant à divers secteurs. Par exemple, le droit de l'urbanisme prévoit un zonage urbain²³ et fonctionnel²⁴. La loi fédérale «Sur la protection du lac Baïkal» prévoit un zonage écologique de la zone naturelle du Baïkal²⁵.

Steven Butler, analysant le système de zonage aux États-Unis, souligne que généralement les plans directeurs ne sont pas des documents juridiques obligatoires pour les propriétaires fonciers et les autorités locales, car ils ont un caractère recommandatif. Dans la plupart des États, en particulier là où les lois habilitantes ont été adoptées depuis longtemps, il n’existe qu’un lien général entre le plan directeur et la loi de zonage.

Dans certains États, où ces lois ont été adoptées récemment – en Californie, en Floride, dans l’État de Washington – la loi de zonage doit correspondre au plan directeur. Ainsi, bien que le plan directeur ne soit pas un document juridique, la loi de zonage ne peut légaliser des activités d’aménagement qui contredisent les dispositions du plan directeur²⁶.

Il convient de noter qu'il existe dans le droit fédéral russe un problème concernant la relation entre le zonage fonctionnel dans les documents de planification territoriale et le zonage urbano-gestionnaire dans les règles d'utilisation des terres et de la construction²⁷. Dans le cadre de cette recherche, nous avons tenté de proposer notre propre vision de la solution à ce problème, qui est exposée dans le paragraphe 1 du chapitre III de cette thèse.

Comme le note V.L. Glazychev, en 1923 aux États-Unis a été adopté la Loi sur le standard d'urbanisme étatique. L'annexe de 1927 a conféré au plan général le statut de loi obligatoire à l'exécution. Cependant, l'élaboration du plan général a été définie comme recommandée mais non obligatoire, ce qui a entraîné le fait que la plupart des commissions municipales d'aménagement urbain n'ont pas reçu de moyens pour élaborer un tel plan. En pratique, les activités d'aménagement et l'urbanisme ont été séparés à la fois par la législation et en réalité, ce qui a largement déterminé l'avenir de l'aménagement urbain américain²⁸.

Dans la description du système d'urbanisme aux États-Unis, M.Yu. Galiatine note que selon l'utilisation prévue des terres, dans les limites des zones on peut distinguer trois types principaux d'urbanisme : urbain, agricole et écologique.

L'urbanisme urbain régule l'utilisation des terres pour des besoins industriels, commerciaux et résidentiels (la liste des objectifs dans la législation n'est pas exhaustive).

L’urbanisme agricole n’a pas connu un développement aussi important que l’urbanisme en général, car dans les zones rurales la conflictualité des usages du sol est nettement plus faible. De plus, dans certains États, les lois habilitantes ne confèrent pas aux autorités locales des territoires ruraux le pouvoir de zonage, ce qui conduit à une exploitation incontrôlée des terres agricoles les plus précieuses. Les techniques de délimitation des zones agricoles, leur nombre et leurs régimes juridiques aux États-Unis sont variés. Par exemple, dans l’instruction du Département du commerce concernant la rédaction d’un règlement de zonage pour les zones rurales, il est proposé aux autorités locales de délimiter quatre types de zones en tenant compte des données issues des études géologiques, topographiques et cadastrales.

Dans les zones écologiques, sont interdits les types d'utilisation des terres et les travaux qui ne sont pas compatibles avec l'intérêt de la protection de l'environnement. Les terres soumises à une zonisation écologique comprennent les sols marécageux et humides, les bandes côtières, les terrains exposés à l'érosion, les terres des rives des rivières, lacs et autres objets d'eau, qui présentent un intérêt en matière de protection de la faune sauvage, de qualité esthétique du paysage, de loisirs des habitants, etc²⁹.

Les particularités de la zonisation des territoires au Royaume-Uni, en Allemagne et aux États-Unis sont déterminées par un grand nombre de facteurs qui influencent la formation et le développement du droit ainsi que la pratique juridique. Parmi ces facteurs, on peut citer les particularités de l'organisation administrative-territoriale de l'État, la forme de gouvernement, la conscience juridique des habitants, les particularités historiques-culturelles et d'autres éléments. Ce qui a été exposé souligne le rôle particulier de la continuité du choix de développement du droit adopté dans chaque pays en tant que facteur assurant la stabilité des relations foncières.

2010.

2009. P. 84.

2003. P. 407–408.

2003. P. 408.