Caractéristiques du zonage des territoires au Royaume-Uni, en Allemagne et aux États-Unis

Comme le souligne S.A. Bogolioubov, la nécessité de renforcer les efforts en matière de protection de l'environnement, l'intégration de notre pays dans un domicile européen et universel impliquent : prise en compte, analyse et utilisation des accomplissements juridiques clés développés par la civilisation mondiale ; comparaison impartiale de ceux-ci avec les formes traditionnelles d'utilisation des ressources naturelles prouvées par l'expérience dans notre pays ; recherche et élaboration de voies pour surmonter les difficultés liées à l'état psychologique, politique, économique et culturel ainsi qu'au niveau de la population, à l'absence d'appareil et de mécanismes d'exécution préparés ¹. Ainsi, il semble justifié que

Examiner les particularités de la réglementation juridique du zoning territorial dans les pays étrangers. Dans la littérature, il est souligné que, hypothétiquement, existent deux technologies de régulation : une technologie à une seule étape et une technologie à deux étapes. La technologie à une seule étape consiste en ce que le plan général contient « tout » – à la fois le zoning fonctionnel avec des zones fonctionnelles, ainsi que le zoning d'urbanisme accompagné de règlements d'urbanisme. La technologie à deux étapes correspond au cas où existe un plan général comprenant le zoning fonctionnel et un acte normatif – les règles d'utilisation du sol et de construction accompagnées de règlements d'urbanisme². Pour l'analyse, ont été sélectionnés des pays dans lesquels est également appliquée technologie à deux étapes.

La question de l'amélioration de la démocratie locale fait l'objet d'une attention particulière du gouvernement britannique. Dans le cadre de la tendance générale à la décentralisation du pouvoir étatique tout en maintenant un rôle fort du centre, les mesures visant à développer l'autonomie locale prennent une importance particulière³.

L'organisation territoriale des métropoles en Angleterre prévoit 33 conseils municipaux de district à Londres et 36 conseils municipaux de district dans les 6 autres métropoles. En outre, il existe 39 comtés non classés en tant que villes, chacun possédant un conseil du comté. Sur le territoire de ces 39 comtés se trouvent 296 conseils de district⁴.

En Grande-Bretagne, les principaux actes législatifs relatifs à l'aménagement du territoire sont : Loi sur l'aménagement urbain et rural de 1990 ; Loi sur l'aménagement concernant les monuments et les sites protégés de 1990 ; Loi sur l'aménagement concernant les substances dangereuses de 1990 ; Loi sur l'aménagement et le remboursement des pertes de 1991⁵.

Comme le souligne Steven Butler, en Angleterre les questions de développement urbain relèvent du Département de l'environnement du ministère de l'Environnement. Au niveau local, en Angleterre est utilisée une système de plans de développement urbain composé de deux parties. La première partie est le « plan structurel », qui est élaboré comme document obligatoire pour chaque comté. La seconde partie est le « plan local », qui doit désormais être élaboré obligatoirement pour toutes les territoires de l'Angleterre.

Cameron Blackhall souligne que les autorités du comté sont responsables de la préparation du plan directeur ainsi que du plan minier et du plan de gestion des déchets sur l'ensemble du territoire du comté. Les plans locaux doivent être élaborés par chaque district et constituent une précision des plans directeurs. Le plan directeur est adopté par le conseil du comté, le plan local est adopté par le conseil de district⁶.

Le plan structurel ne constitue pas un plan d'utilisation du sol, mais un plan stratégique dans lequel est exposée la stratégie de développement, accompagnée ou non de matériaux cartographiques. Le plan local contient également une présentation détaillée de la stratégie de développement et est généralement accompagné d'une carte («carte des propositions»). Aucun de ces plans ne comporte un zonage fonctionnel⁷. Il convient cependant de noter que les documents de planification territoriale des organes de l'administration locale en Russie comprennent des cartes de zonage fonctionnel⁸.

Il convient également de souligner que aucun de ces plans ne confère le droit de construire. Ces plans contiennent des explications relatives aux questions procédurales, mais pour la prise de décision concernant l'approbation des accords de planification, d'autres documents juridiques sont utilisés, par exemple les circulaires gouvernementales. Un tel système confère aux demandeurs une grande liberté, mais ne garantit pas de certitude. En conséquence, un grand nombre de décisions prises au niveau local entraînent des recours auprès du secrétaire d'État de l'état⁹.

Ce point énoncé est d'une importance principale, car en Russie, lorsqu'un projet de documentation correspond aux exigences du plan d'urbanisme du terrain (qui représente, en réalité, un extrait consolidé provenant de plusieurs sources d'information ouvertes, notamment des règles d'utilisation et de construction des terres (désignées ci-après comme les RZC) concernant les types d'utilisation autorisés, les paramètres limitatifs d'utilisation des biens immobiliers, etc.) ou au projet de planification du territoire et au projet de bornage du territoire (dans le cas de la construction ou de la reconstruction d'objets linéaires), une demande est déposée et un permis de construction est octroyé (partie 1 de l'article 51 du Code de l'urbanisme russe) Fédération de Russie).

En Grande-Bretagne, l'autorité de planification du comté doit confirmer la conformité du document de zonage urbain (plan local) au document de planification territoriale (plan stratégique). Les divergences à ce sujet doivent être résolues par le ministre de l'Environnement, qui peut obliger à procéder à une révision (correction) du plan local préparé. Toutefois, si l'incohérence n'a pas pu être éliminée (ou si elle est, pour quelque raison que ce soit, impossible à résoudre), le plan local entre en vigueur juridique, qui dans ce cas est plus forte que la force du plan stratégique. Cette disposition a été consacrée par la Loi sur le logement et

Dans le plan de 1986, le ministre de l'environnement n'est pas directement responsable de l'approbation des plans locaux, toutefois les copies de ces documents doivent impérativement lui être transmises. En outre, le ministre dispose du pouvoir, à sa discrétion, de demander un plan local particulier pour examen spécifique. Dans ce cas, l'inspecteur désigné par le ministre rédige un rapport correspondant.

L'administration locale, après avoir pris connaissance du rapport, peut apporter les corrections recommandées par l'inspecteur ou les rejeter. Les désaccords qui surviennent doivent être résolus par le ministre chargé du contrôle étatique (cf. Wade H.W.R., Droit administratif, p. 183)¹⁰.

A.V. Krasheninnikov souligne que la principale exigence du droit est que tout projet de construction doit obtenir un permis de planification (dénomination). L'examen des demandes de dénomination s'effectue sur la base des Plans de développement, dans lesquels est définie la stratégie d'aménagement pour chaque parcelle de territoire urbain. Depuis 1986, l'idée de « planification flexible » est mise en œuvre, selon laquelle le permis de planification (planning permission) — dénomination d'un terrain — peut prévoir non un seul, mais plusieurs modes d'utilisation¹¹.

L'autorité étatique en Allemagne a une structure à trois niveaux : le Bund (niveau fédéral), les Länder (niveau des États fédéraux) et les Städte und Gemeinden (niveau municipal). En Allemagne, il y a 16 Länder, parmi lesquels trois ont le statut de villes-États (Stadtstaaten). Ce sont Berlin, Bremen et Hambourg¹².

Comme le souligne Steven Butler, «au niveau des autorités locales, il existe deux types de plans d'utilisation des sols : le Flaechennutzungplan (préliminaire) et le Bebauungsplan (juridique). Lors de l'élaboration de ces deux types de plans locaux, un mois est réservé à leur discussion par la population. Le Flaechennutzungplan est établi pour toute la zone municipale et ne peut pas entrer en contradiction avec les plans de niveau supérieur. Dans ce plan, le territoire de la commune est divisé en catégories d'utilisation des sols. Il sert de base à l'élaboration du Bebauungsplan, doit être appliqué au niveau municipal et n'est pas contraignant pour les propriétaires privés». ¹³.

O.E. Medvedeva souligne que, en Allemagne fédérale, la loi fédérale oblige les municipalités à élaborer des plans d'aménagement pour certains secteurs de leur territoire municipal, dans lesquels sont définies les caractéristiques de l'aménagement (type, mode de construction, superficies terrestres allouées aux rues, écoles, crèches et autres, au total 26 critères).

Presque tous les parcelles de terrain sur le territoire allemand sont inscrites dans le plan d'utilisation des sols du municipalité concerné et classées parmi l'une des catégories possibles. Cela s'applique également aux terres agricoles, forêts, zones défrichées, etc. Si un terrain est mentionné dans le plan d'utilisation des sols comme étant situé sur une zone destinée à la construction, cela ne confère pas encore au propriétaire du terrain le droit de construire dessus. Ce droit n'intervient qu'après l'établissement par la municipalité d'un plan d'aménagement, qui réglemente en détail les caractéristiques acceptables de la future construction. À partir de ce plan, le propriétaire Le propriétaire d'un lot de terrain peut soumettre une demande de construction, qui sera acceptée si elle correspond aux dispositions légales en matière de construction et d'urbanisme¹⁴.

En Allemagne, l'application des lois régissant l'utilisation des terres a un caractère assez rigoureux d'une part, mais permet également d'utiliser les directives établies en s'appuyant sur le bon sens et en tenant compte des critères de valeurs généraux formulés par la société. Ainsi, pour de nombreuses « anciennes » zones urbanisées, par exemple les centres historiques des villes, il n'existe pas de plans d'aménagement. Dans ce cas, la construction est autorisée sans plan d'aménagement, mais le projet de construction doit répondre aux exigences du plan d'utilisation des espaces et correspondre au style de la région en termes de type d'urbanisation et de mode d'utilisation future.

La conformité avec ces exigences est établie lors de l'inspection lors de la délivrance du permis de construire. En termes généraux, ce principe est formulé dans un arrêté du gouvernement de la Saxe, qui indique que « les principes du plan de développement territorial concernant la planification directive de la construction ont un caractère recommandatif et doivent être intégrés aux décisions relatives à la planification directive de la construction en tant que matière à considération. Ces objectifs et principes de la planification foncière visent à augmenter l'attractivité des investissements, car ils définissent le champ de prise de décision pour la réalisation de projets d'investissement et assurent ainsi la fiabilité de la planification. Parallèlement, il convient de tenir compte des besoins à long terme

préservation des postes de travail»¹⁵. Une caractéristique importante de l'autonomie locale aux États-Unis – son autonomie organisationnelle et fonctionnelle¹⁶. En examinant les particularités de la réglementation territoriale aux États-Unis, il convient de noter qu'à la plupart des États existent deux niveaux d'organes locaux : les villes et les comtés. Les comtés couvrent l'ensemble du territoire de l'État, mais ils n'ont pratiquement aucun pouvoir en matière de réglementation de l'utilisation des terres dans les villes[^101].

Les premières réglementations de zonage aux États-Unis ont été utilisées par les riches pour exclure la présence des pauvres. Dans les années 1880 à San Francisco, des lois ont été adoptées afin de séparer la communauté chinoise. Lorsque la ségrégation ouverte a été déclarée inconstitutionnelle, la ville a adopté une loi de zonage interdisant l'ouverture de laveries dans certains quartiers. La loi de zonage ne contredisait pas la Constitution car elle protégeait le bien commun en interdisant l'utilisation indésirable des terres (pour les laveries) dans certains quartiers résidentiels. Puisque la plupart des laveries de la ville étaient tenues par des Chinois, la loi de zonage est devenue un instrument légal de ségrégation. La rapide augmentation du chômage parmi les employés de bureau et les ouvrières des usines de vêtements à New York en 1916 a entraîné une augmentation du nombre d'ouvrières mal payées dans les rues du quartier de Manhattan. Les propriétaires de magasins situés sur la riche Fifth Avenue craignaient que l'apparition d'un grand nombre de femmes pauvres n'ait un effet néfaste sur leur commerce et ont proposé d'adopter des lois de zonage limitant la taille et la hauteur des bâtiments. La loi de zonage limitait la hauteur des immeubles de bureaux et des usines de vêtements, réduisant ainsi le nombre d'employés de bureau et d'ouvrières marchant le long de la Fifth Avenue. La loi de zonage a été adoptée comme constitutionnelle, car elle protégeait l'intérêt général, limitant les inconvénients causés par les bâtiments élevés (obstruction de la lumière, limitation de la visibilité)¹⁷.

La question de savoir si le zoning violait la Constitution des États-Unis a été examinée par la Cour suprême des États-Unis dans l'affaire « Euclid contre la société Ambler Realty » (272 U.S. 365 (1926)). La Cour suprême des États-Unis a statué que les principes généraux du zoning fondés sur les « pouvoirs de police » de l'État étaient conformes aux attributions des assemblées législatives de l'État. En conséquence, en 1931 tous les États ont adopté des lois autorisant le zoning municipal et la majorité de la population urbaine, selon une estimation, vit dans des villes soumises à un règlementation municipale des zones¹⁸.

En décrivant le système de zoning aux États-Unis, Arthur O’Sullivan note que l'objectif théorique du zoning – favoriser l'amélioration de la santé, accroître la sécurité et améliorer le bien-être de la population. Le moyen principal pour atteindre ces objectifs est la séparation des usages fonciers incompatibles. L'auteur souligne également que «il existe de nombreux types de zoning, chacun visant au moins un objectif. L'objectif du zoning des nuisances (nuisance zoning) – séparer les usages fonciers incompatibles. Dans les villes, on utilise également le zoning financier (financial zoning), grâce à

duquel il est possible d'exclure les ménages qui ne contribuent généralement pas à la maintenance des autorités locales. Le zoning de conception (design zoning) constitue une forme de macro-architecture : les services d'urbanisme et d'architecture municipaux disposent différents types d'activités afin d'utiliser plus efficacement les infrastructures de la ville»¹⁹. D'après V.L. Glazychev, «… le plan de zonage – les lois sur le plan de zonage qui ont déterminé la vie des villes américaines pendant un siècle, a été emprunté en Allemagne. En 1916, New York introduit une règle de zonage selon l'utilisation et les hauteurs, simultanément avec la loi sur les retraits obligatoires des étages par rapport à la ligne rouge lors de la construction d'immeubles de grande hauteur …»²⁰.

Steven Butler, analysant le législation sur l'aménagement du territoire aux États-Unis, attire l'attention sur le fait que la plupart des grandes villes disposent de general plans (plans généraux) et de zoning laws (lois de zonage). Dans certains États, les plans généraux et les lois de zonage doivent être présents dans toutes les villes. Parfois, les lois de zonage sont appelées zoning codes (codes de zonage), zoning ordinances (ordonnances de zonage), zoning statutes (statuts de zonage), zoning regulations (règlements de zonage). Ces termes ont le même sens — ensemble normatif et procédural juridique pour l'octroi des autorisations de construction²¹.

Il convient de souligner que l'auteur ne présente pas une liste exhaustive des types de zoning territorial. En Russie, une telle liste fermée n'existe pas non plus, probablement en raison de l'absence de fondement de sa création. Actuellement, les types de zoning territorial les plus réglementés sont le zoning urbain et le zoning fonctionnel dans le cadre de l'institution de la planification territoriale.

En outre, aux États-Unis existent des lois codifiées traitant de la question du zoning. En Russie, il n'existe pas de lois codifiées distinctes dédiées au zoning territorial. Les normes régissant les relations sociales liées au zoning territorial se trouvent dans des lois et autres actes normatifs juridiques appartenant à différentes branches. Par exemple, le droit de l'urbanisme prévoit un zoning urbain²²et fonctionnel²³. La loi fédérale « Sur la protection du lac Baïkal » prévoit

le zonage écologique du territoire naturel de Baïkal²⁴. Steven Butler, analysant le système de zonage des États-Unis, souligne que, en général, les plans directeurs ne constituent pas des documents juridiques contraignants pour les propriétaires fonciers et les autorités locales, car ils ont un caractère consultatif. Dans la plupart des États, notamment là où les lois d'habilitation ont été adoptées depuis longtemps, il n'existe qu'un lien général entre le plan directeur et la loi de zonage.

Dans certains États où de tels lois ont été adoptées récemment – en Californie, en Floride, dans l’État de Washington – le régime de zonage doit correspondre au plan directeur. Ainsi, bien que le plan directeur ne soit pas un document juridique, le régime de zonage ne peut autoriser des activités d'urbanisme qui contredisent les dispositions du plan directeur²⁵.

Il convient de noter qu'au droit russe existe un problème concernant la relation entre le zoning fonctionnel dans les documents de planification territoriale et le zonage urbain dans les règles d'utilisation des terres et de construction²⁶. Dans le cadre de la présente recherche, nous avons tenté de proposer notre propre vision de la solution à ce problème, qui est exposée dans le paragraphe 1 du chapitre III de cette thèse.

Comme le note V.L. Glazychev, en 1923 aux États-Unis a été adoptée la Loi sur le standard d'urbanisme étatique. L'addition de 1927 a conféré au plan général le statut de loi obligatoire à l'exécution. Toutefois, l'élaboration du plan général a été définie comme recommandée mais non obligatoire, ce qui a entraîné le fait que la plupart des commissions municipales d'urbanisme n'ont pas reçu de financements pour élaborer le plan général. En pratique, les activités d'aménagement et le zonage se sont trouvés séparés à la fois juridiquement et en réalité, ce qui a largement déterminé l'avenir de l'urbanisme américain²⁷.

Dans la description du système de zonage aux États-Unis, M.Ю. Galyatin souligne que selon l'objectif d'utilisation des terres, à l'intérieur des limites des zones on peut distinguer trois types principaux de zonage : urbain, agricole et écologique.

Le zonage urbain régule l'utilisation des terres pour des besoins industriels, commerciaux et résidentiels (la liste des objectifs dans la législation n'est pas exhaustive).

Le zoning agricole n'a pas connu un développement aussi important que le zoning urbain, car les conflits d'utilisation des terres sont beaucoup moins fréquents dans les zones rurales. De plus, dans certains États, les lois habilitantes ne confèrent pas aux autorités locales des zones rurales le pouvoir de réglementation du zoning, ce qui conduit à une exploitation incontrôlée des terres agricoles précieuses. Les techniques d'attribution des zones agricoles, leur nombre et leurs régimes juridiques aux États-Unis sont variés. Par exemple, dans les instructions du Département du commerce sur l'élaboration d'un règlement de zoning rural, il est proposé aux autorités locales de

Délimiter quatre types de zones en tenant compte des données issues d'enquêtes sur le sol, topographiques et d'arpentage. Dans les zones écologiques, sont interdits les types d'utilisation des terres et l'exécution de travaux incompatibles avec les intérêts de la protection de l'environnement. Les terres soumises à une zonation écologique comprennent les terres marécageuses et humides, les bandes côtières, les terres à risque d'érosion, les terres des rives des fleuves, lacs et autres objets d'eau, présentant un intérêt en matière de protection de la faune sauvage, des qualités esthétiques du paysage, du repos des populations et d'autres aspects²⁸.

Les particularités de la zonisation des territoires au Royaume-Uni, en Allemagne et aux États-Unis sont déterminées par un ensemble de facteurs qui influencent le développement de la législation et de la pratique juridique. Parmi ces facteurs peuvent être mentionnés les particularités de la structure administrative et territoriale de l'État, la forme de gouvernement, la conscience juridique de la population ainsi que des particularités historiques et culturelles. Ce qui précède souligne le rôle particulier joué par la continuité de l'orientation de développement législatif retenue dans chaque pays en tant que facteur assurant la stabilité des relations foncières.