Besonderheiten der Zonierung von Gebieten in Großbritannien, Deutschland und den USA

Wie S.A. Bogolyubow bemerkt, erfordert die Notwendigkeit, die Bemühungen zur Umweltschutzaktivierung zu intensivieren und der Eintritt unseres Landes in den europäischen, allgemein menschlichen Haushalt: die Berücksichtigung, Analyse und Nutzung der Schlüsselrechtserfolge, die von der weltweiten Zivilisation entwickelt wurden; eine unvoreingenommene Vergleichung dieser mit den sich bewährten traditionellen Formen der Naturnutzung in unserem Land; die Suche und Entwicklung von Wegen zur Überwindung der Schwierigkeiten, die mit dem psychologischen, politischen, wirtschaftlichen, kulturellen Zustand und Niveau der Bevölkerung sowie mit dem Fehlen eines fertigen Apparats und Mechanismus zur Umsetzung verbunden sind¹. Auf diese Weise erscheint es berechtigt, die Besonderheiten des rechtlichen Regelungszonierens von Gebieten in ausländischen Ländern zu betrachten.

In der Literatur wird darauf hingewiesen, dass hypothetisch zwei Regulierungstechnologien existieren – eine einstufige Technologie und eine zweistufige Technologie. Die einstufige Technologie bedeutet, dass im allgemeinen Plan „alles“ enthalten ist – sowohl das funktionale Zonierungsverfahren mit funktionalen Zonen als auch das städtebauliche Zonierungsverfahren mit städtebaulichen Reglementen. Die zweistufige Technologie bedeutet, dass es einen allgemeinen Plan mit funktionalem Zonierungsverfahren gibt und ein normativer rechtlicher Akт – die Vorschriften für Landnutzung und Bebauung mit städtebaulichen Reglementen². Für die Analyse wurden Länder ausgewählt, in denen ebenfalls wie in Russland die zweistufige Technologie angewendet wird.

Der britischen Regierung kommt der Frage des Verbesserungsprozesses der kommunalen Demokratie besondere Aufmerksamkeit zu. Im Rahmen der allgemeinen Tendenz zur Dezentralisierung der staatlichen Macht, bei gleichzeitiger Erhaltung einer starken Rolle des Zentrums, gewinnen Maßnahmen zur Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung eine besondere Bedeutung³.

Die territoriale Organisation der Metropolen in England sieht 33 kommunale Bezirksräte in London und 36 kommunale Bezirksräte in den sechs anderen Metropolen vor. Darüber hinaus gibt es 39 Grafschaften, die keinen städtischen Status haben, in denen jeder eine Grafschaftsratsversammlung hat. Auf dem Gebiet dieser 39 Grafschaften befinden sich 296 Bezirksräte⁴.

Die wichtigsten gesetzlichen Regelungen zur territorialen Planung in Großbritannien sind: Das Gesetz über städtische und ländliche Planung von 1990; das Gesetz über die Planung im Zusammenhang mit Denkmälern und Schutzgebieten von 1990; das Gesetz über die Planung im Zusammenhang mit gefährlichen Stoffen von 1990; das Gesetz über Planung und Entschädigung von 1991⁵.

Wie Steven Butler bemerkt, sind in England Fragen der städtischen Entwicklung im Zuständigkeitsbereich des Departments for the Environment innerhalb des Umweltministeriums. Auf lokaler Ebene wird in England ein System von Stadtentwicklungsplänen verwendet, das aus zwei Teilen besteht. Der erste Teil ist der „Strukturplan“, der als obligatorischer Dokument für jedes Grafschaftsgebiet erstellt wird. Der zweite Teil ist der „lokale Plan“, der seit kurzem für alle Gebiete Englands verpflichtend erstellt werden muss.

Cameron Blackhall weist darauf hin, dass die Grafschaftsbehörden für die Erstellung des Strukturplans sowie des Plans zur Lagerung von Rohstoffen und des Abfallplanungsplans für das gesamte Gebiet der Grafschaft verantwortlich sind. Lokale Pläne müssen von jedem Bezirk erstellt werden und stellen eine Spezifizierung der Strukturpläne dar. Der Strukturplan wird vom Grafschaftsrat angenommen, der lokale Plan wird vom Bezirksrat angenommen⁶.

Der Strukturplan ist kein Bebauungsplan, sondern ein strategischer Plan, in dem die Entwicklungstrategie dargelegt wird – mit oder ohne kartografische Unterlagen. Der lokale Plan enthält ebenfalls eine ausführliche Darstellung der Entwicklungstrategie und wird in der Regel durch eine Karte („Vorschlagskarte“) ergänzt. In keinem dieser Pläne erfolgt ein funktionales Zonierungsschema⁷. Es ist zu beachten, dass in Russland die territoriale Planungsdokumente der kommunalen Selbstverwaltungsorgane Karten der funktionalen Zonen enthalten⁸.

Es ist ebenfalls wichtig zu betonen, dass keiner dieser Pläne ein Recht auf Bebauung verleiht. In den Plänen werden nur Erläuterungen zu Verfahrensfragen gegeben, doch zur Entscheidung über die Ausstellung von Planungsgenehmigungen werden auch andere rechtliche Dokumente herangezogen, beispielsweise staatliche Rundschreiben. Solch ein System bietet den Antragstellern eine große Freiheit, gewährleistet aber keine Sicherheit. Als Ergebnis führt die Vielzahl der Entscheidungen auf kommunaler Ebene häufig zu Beschwerden beim Landesministerium⁹.

Die genannte Vorschrift ist grundsätzlich von großer Bedeutung, da in Russland bei Übereinstimmung der Projektunterlagen mit den Anforderungen des städtebaulichen Plans des Grundstücks (der im Grunde eine konsolidierte Auswertung aus mehreren Quellen offener Informationen darstellt, einschließlich der Vorschriften zur Nutzung und Bebauung von Land (im Folgenden - VNB) in Bezug auf erlaubte Nutzungsarten, Grenzwerte für die Nutzung von Immobilien usw.) oder dem Projekt der Territorialplanung und dem Projekt der Grundstücksvermessung (bei Bau oder Sanierung von Linienobjekten) dem Antragsteller ein Baugenehmigung erteilt wird (Abschnitt 1 des Artikels 51 des russischen Gesetzes über die Stadtplanung).

In Großbritannien muss die Planungsbehörde des Landkreises bestätigen, dass der Dokument der städtischen Zonierung (lokale Planung) dem Dokument der territorialen Planung (Strukturplan) entspricht. Streitigkeiten in dieser Hinsicht müssen vom Umweltminister beigelegt werden, der verpflichtet sein kann, eine Überprüfung (Anpassung) des vorbereiteten lokalen Plans durchzuführen. Wenn jedoch das Nichtentsprechen nicht (oder aus irgendeinem Grund nicht möglich) behoben werden konnte, tritt der lokale Plan mit rechtlicher Wirkung in Kraft, die in diesem Fall stärker ist als die Wirkung des Strukturplans. Dieser Grundsatz wurde im Wohnungsgesetz und Planungsgesetz von 1986 festgelegt. Der Umweltminister ist nicht direkt für die Genehmigung der lokalen Pläne verantwortlich, jedoch müssen Kopien dieser Dokumente unbedingt an ihn weitergeleitet werden. Darüber hinaus hat der Minister das Recht, auf eigene Initiative einen bestimmten lokalen Plan zur besonderen Prüfung anzufordern. In diesem Fall erstellt ein vom Minister beauftragter Inspektor den entsprechenden Bericht.

Die lokale Verwaltung, nachdem sie den Bericht gelesen hat, kann die vom Inspektor empfohlenen Korrekturen annehmen oder ablehnen. Entstehende Streitigkeiten müssen vom Minister für staatliche Aufsicht regelung (vgl.: Wade H.W.R. Administrative Law. S. 183)¹⁰ beilegen.

A.V. Krasheninnikov betont, dass die grundlegende Forderung des Gesetzgebers darin besteht, dass für jedes Bauprojekt ein Bebauungsplan (Bauvorhabensgenehmigung) erforderlich ist. Die Prüfung von Anträgen auf Bebauungsplanung erfolgt anhand der Entwicklungspläne, in denen die städtebauliche Strategie für jeden Teilbereich der Stadtgebiete festgelegt wird. Seit 1986 wird die Idee des „flexiblen Planens“ umgesetzt, gemäß derer die Bebauungsplanung (planning permission) – das Ausschreiben eines Grundstücks – mehrere Nutzungszwecke vorsehen kann¹¹.

Die staatliche Gewalt in Deutschland hat eine dreistufige Struktur: Bund (BundesEbene), Länder (Länderebene) und Städte und Gemeinden (Gemeindeebene). In Deutschland gibt es 16 Länder, von denen drei den Status der Stadtstaaten haben. Dies sind Berlin, Bremen und Hamburg¹².

Wie Steven Butler bemerkt: „Auf Ebene der lokalen Behörden gibt es zwei Arten von Flächennutzungsplänen: Flaechennutzungplan (vorläufig) und Bebauungsplan (rechtlich bindend). Bei der Erstellung beider Arten von lokalen Plänen steht ein Monat zur Diskussion durch die Bevölkerung zur Verfügung. Der Flaechennutzungplan wird für das gesamte Gebiet einer Gemeinde erstellt und darf nicht mit Planen höherer Ebenen widersprechen. Im Plan wird das Gebiet der Gemeinde in Kategorien der Flächennutzung unterteilt. Er dient als Grundlage zur Erstellung des Bebauungsplans, ist auf Ebene der Gemeinde auszuführen und ist für private Grundstückseigentümer nicht verpflichtend.“¹³.

O. E. Medwedewa betont, dass in der Bundesrepublik Deutschland ein Bundesgesetz die Kommunen verpflichtet, für bestimmte Abschnitte kommunaler Gebiete Bebauungspläne zu erstellen, in denen die Bebauungseigenschaften (Typ, Bauweise, Flächen, die für Straßen, Schulen, Kindergärten usw. vorgesehen sind, insgesamt 26 Kriterien) festgelegt werden.

Fast alle Grundstücke auf dem Gebiet Deutschlands sind im Flächennutzungsplan des zuständigen Kommunen verzeichnet und der einen der möglichen Kategorien zugeordnet. Dies gilt auch für landwirtschaftliche Flächen, Wälder, Brachflächen usw. Wenn ein Grundstück im Flächennutzungsplan als Teil eines Gebiets bezeichnet wird, das für den Bau vorgesehen ist, bedeutet dies noch nicht, dass der Eigentümer dieses Grundstücks das Recht auf Bebauung hat. Dieses Recht entsteht erst nachdem die Kommune einen Bebauungsplan erstellt hat, der detailliert die zulässigen Merkmale der künftigen Bebauung regelt. Auf dieser Grundlage kann der Eigentümer des Grundstücks einen Baugenehmigantrag stellen, der in dem Fall genehmigt wird, wenn er den gesetzlichen Vorschriften im Bereich Bauwesen und Planung entspricht¹⁴.

In Deutschland ist die Umsetzung der Gesetze zur Regelung des Landnutzungsrechts einerseits recht streng, andererseits ermöglicht sie es jedoch, die festgelegten Richtlinien unter Berücksichtigung von gesunden Menschenverstand und allgemeinen wertebasierten Kriterien, wie sie von der Gesellschaft formuliert wurden, anzuwenden. So gibt es für viele „alte“ bebauete Flächen, beispielsweise historische Stadtzentren, keine Bebauungspläne. In diesem Fall ist die Baugenehmigung ohne Bebauungsplan möglich, wobei der Bauplan den Anforderungen des Flächennutzungsplans entsprechen und in Bezug auf den Bautyp und den zukünftigen Nutzungszweck dem Charakter der Umgebung entsprechen muss. Die Einhaltung dieser Vorgaben wird im Rahmen der Prüfung bei der Ausstellung der Baugenehmigung festgestellt.

In der allgemeinsten Formulierung ist dieses Prinzip in einer Verwaltungsverordnung des Bundeslandes Sachsen niedergelegt, wo es heißt, dass „die Prinzipien des Landesentwicklungsplans bezüglich der übergeordneten Bauplanung eine empfehlende Natur haben und in die Entscheidungen zur übergeordneten Bauplanung als Material für Überlegungen einzubeziehen sind. Diese Ziele und Prinzipien der Landesplanung sollen den Investitionszufluss erhöhen, da sie das Handlungsfeld für die Umsetzung von Investitionsprojekten skizzieren und dadurch Planungssicherheit gewährleisten. Gleichzeitig muss dabei auch der Bedarf an langfristiger Arbeitsplatzsicherung berücksichtigt werden“¹⁵.

Eine wichtige Eigenschaft der amerikanischen kommunalen Selbstverwaltung ist ihre organisatorische und funktionale Autonomie¹⁶. Beim Betrachten der Besonderheiten der Flächennutzungsplanung in den USA ist festzustellen, dass die meisten Bundesstaaten zwei Ebenen kommunaler Verwaltungen haben: Städte und Bezirke. Die Bezirke umfassen das gesamte Gebiet des Bundesstaates, besitzen jedoch innerhalb der Städte praktisch keine Befugnisse zur Regelung der Flächennutzung¹⁷.

Die ersten Zonierungsverordnungen in den Vereinigten Staaten wurden von Reichen genutzt, um die Nachbarschaft mit Armen zu vermeiden. In den 1880er Jahren wurden in San Francisco Gesetze verabschiedet, mit dem Ziel, das chinesische Bevölkerungssegment abzusondern. Als offizielle Segregation als verfassungswidrig erklärt wurde, verabschiedete die Stadt ein Zonierungsrecht, das den Betrieb von Wäschereien in bestimmten Gebieten untersagte. Das Zonierungsrecht stand der Verfassung nicht im Widerspruch, da es das allgemeine Wohl schützte und unerwünschte Nutzung von Grundstücken (zum Beispiel für Wäschereien) in einigen Wohngebieten verbietet. Da die meisten Wäschereien in der Stadt chinesische Geschäftsleute führten, wurde das Zonierungsrecht zum rechtlichen Instrument der Segregation. Der schnelle Anstieg der Arbeitslosigkeit unter Büroangestellten und Textilarbeiterinnen in New York im Jahr 1916 führte zu einem Anstieg der Zahl von schlecht bezahlten Arbeiterinnen auf den Straßen des Manhattans-Gebiets. Die Eigentümer von Geschäften an der reichen Fifth Avenue fürchteten, dass das Erscheinen einer großen Anzahl armer Frauen sich negativ auf ihren Geschäftsverlauf auswirken würde, und schlugen vor, Gesetze zur Zonierung zu verabschieden, die den Umfang und die Höhe von Gebäuden beschränkten. Der Zoning Act begrenzte die Höhe von Bürogebäuden und Schneiderwerken, wodurch indirekt die Anzahl der Schreiber und Schneiderinnen reduziert wurde, die entlang der Fifth Avenue unterwegs waren. Der Zoning Act wurde als verfassungskonform angenommen, da er das allgemeine Wohl schützte, indem er die Nachteile, die durch hohe Gebäude verursacht wurden (z.B. Lichtverschattung und eingeschränkte Sichtweite), begrenzte¹⁸.

Die Frage, ob das Zonierungsgesetz die Verfassung der Vereinigten Staaten verletzt, wurde vom Obersten Gerichtshof der Vereinigten Staaten im Fall „Euclid gegen die Firma Ambler Realty“ (272 U.S. 365 (1926)) behandelt. Der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten entschied, dass allgemeine Zonierungsprinzipien, die auf den „polizeilichen Befugnissen“ des Bundesstaates beruhen, innerhalb der Zuständigkeit der Landesgesetzgebung liegen. Als Ergebnis davon verabschiedeten alle Bundesstaaten 1931 Gesetze, die kommunale Zonierung erlauben, und es wird angenommen, dass die Mehrheit der städtischen Bevölkerung in zonenregulierten Städten lebt¹⁹.

Beim Beschreiben des US-Zonierungs-Systems betont Arthur O’Shea, dass die theoretische Zielsetzung des Zonierens darin besteht, zur Verbesserung der Gesundheit, Sicherheit und zum Anstieg des Wohlbefindens der Bevölkerung beizutragen. Das Hauptinstrument zur Erreichung dieser Ziele ist die Trennung von nicht kompatiblen Nutzungszwecken der Fläche. Der Autor betont zudem, dass „es zahlreiche Arten des Zonierens gibt, wobei jede mindestens ein Ziel verfolgt. Das Ziel des Nuisance-Zonierens besteht darin, inkompatible Nutzungsarten voneinander zu trennen. In Städten wird auch das finanzielle Zonieren (financial zoning) angewendet, mit dem Haushalte ausgeschlossen werden können, die normalerweise nicht zur Finanzierung der lokalen Verwaltung beitragen. Das Design-Zonieren (design zoning) ist eine Art Makroarchitektur: Stadtarchitekten verteilen verschiedene Aktivitäten so, dass die Infrastruktur der Stadt effizienter genutzt werden kann“²⁰.

Laut V. L. Glazychev «… der Zoning – Gesetze zum Zonieren, die das Leben amerikanischer Städte für ein Jahrhundert bestimmt haben, wurde aus Deutschland übernommen. 1916 führte New York eine Regelung zur Nutzung und Höhe des Baus ein, gleichzeitig mit dem Gesetz zu den obligatorischen Abständen der Stockwerke von der Roten Linie beim Bau von Hochhäusern …»²¹.

Steven Butler, der die Zonierungsgesetzgebung der USA analysiert, weist darauf hin, dass in den meisten großen Städten general plans (allgemeine Pläne) und zoning laws (Gesetze zur Zonierung) vorhanden sind. In einigen Bundesstaaten müssen allgemeine Pläne und Gesetze zur Zonierung in allen Städten vorhanden sein. Manchmal werden die Zonierungs-Gesetze auch als zoning codes (zonaler Code), zoning ordinances (Verordnung über Zonierung), zoning statutes (zonaler Statut) oder zoning regulations (zonaler Reglemente) bezeichnet. Diese Begriffe haben dieselbe Bedeutung – ein rechtlicher Rahmen von Normen und Verfahren zur Genehmigung von Bauprojekten²².

Es sollte betont werden, dass der Autor keine erschöpfende Liste der Arten der Territorialzoning angibt. In Russland existiert ebenfalls keine geschlossene Liste, vermutlich aufgrund der Unberechtigung ihrer Erstellung. Derzeit sind die am besten regulierten Arten des Territorialzoning das städtebauliche Zonieren und das funktionale Zonieren im Rahmen des Instituts der territorialen Planung.

Zusätzlich gibt es in den USA kodifizierte Gesetze, die sich mit Fragen der Bebauungsplanung beschäftigen. In Russland existieren keine separaten kodifizierten Gesetze, die sich ausschließlich mit der Bebauungsplanung von Gebieten befassen. Normen, die das Regulieren öffentlicher Beziehungen im Zusammenhang mit der Bebauungsplanung betreffen, finden sich in Gesetzen und anderen normativen Rechtsakten unterschiedlicher Branchenzugehörigkeit. Zum Beispiel sieht das Baurechtsgesetz vor, das städtebauliche²³und funktionale Bebauungsplanung²⁴. Mit dem Bundesgesetz „Zur Schutz des Baikalsees“ wird das ökologische Bebauungsplanung der Baikalischen Naturregion vorgesehen²⁵.

Steven Butler, analysierend das Zonierungssystem der USA, betont, dass allgemeine Pläne in der Regel keine rechtlich bindenden Dokumente sind, die für Grundstückseigentümer und lokale Behörden verpflichtend sind, da sie empfehlender Natur sind. In den meisten Bundesstaaten besteht vor allem dort, wo delegierende Gesetze bereits lange Zeit existieren, lediglich eine allgemeine Verbindung zwischen dem allgemeinen Plan und dem Zonierungsgesetz.

In einigen Bundesstaaten, in denen solche Gesetze erst kürzlich verabschiedet wurden – beispielsweise in Kalifornien, Florida und Washington – muss das Zonierungsgesetz dem allgemeinen Plan entsprechen. Auf diese Weise ist zwar der allgemeine Plan kein rechtlich bindendes Dokument, doch das Zonierungsgesetz kann keine städtebauliche Tätigkeit genehmigen, die den Bestimmungen des allgemeinen Plans widerspricht²⁶.

Es ist zu beachten, dass im russischen Recht ein Problem besteht hinsichtlich des Verhältnisses zwischen der funktionalen Zonierung in den Dokumenten der territorialen Planung und der städtebaulichen Zonierung in den Regeln der Landnutzung und Bebauung²⁷. Im Rahmen dieser Untersuchung haben wir versucht, unsere eigene Sichtweise zur Lösung des entsprechenden Problems vorzuschlagen, die in Abschnitt 1 des Kapitels III der vorliegenden Dissertation dargelegt wird.

Laut V.L. Glazychew wurde 1923 in den USA das Gesetz über den staatlichen Standard für die Bebauungsplanung verabschiedet. Das Zusatzgesetz von 1927 verlieh dem allgemeinen Plan den Status eines Gesetzes, das zur Ausführung verpflichtend ist. Die Erstellung des allgemeinen Plans wurde jedoch als empfohlen und nicht als verpflichtend definiert, wodurch die meisten städtischen Planungskommissionen keine Mittel für die Erstellung eines allgemeinen Plans erhielten. Tatsächlich wurden die planerische Tätigkeit und das Bebauungsrecht sowohl rechtlich als auch praktisch getrennt, was weitgehend den weiteren Verlauf des amerikanischen städtischen Planungswesens prägte²⁸.

Beim Beschreiben des Bebauungsplans in den USA weist M.Yu. Galjatin darauf hin, dass je nach Zweck der Flächen innerhalb der Zonen drei grundlegende Arten von Bebauungsplanung unterschieden werden können: städtische, landwirtschaftliche und ökologische.

Die städtische Bebauungsplanung regelt die Nutzung von Land für industrielle, gewerbliche und Wohnzwecke (die Liste der Zwecke im Gesetzgebungstext ist nicht abschließend).

Die ländliche Zonierung hat sich nicht in dem Maße entwickelt wie die städtische, da in ländlichen Gebieten der Konflikt zwischen verschiedenen Nutzungsarten deutlich geringer ist. Darüber hinaus verleihen nicht alle Bundesländer den örtlichen Verwaltungen im ländlichen Raum durch Gesetze die Befugnisse zur Zonierung, was zu unkontrolliertem Raub der wertvollsten landwirtschaftlichen Flächen führt. Die Technik der Ausweisung von Landwirtschaftsflächen, ihre Anzahl und rechtliche Rahmenbedingungen in den Vereinigten Staaten sind vielfältig. Zum Beispiel schlägt die Handlungsvorschrift des Handelsministeriums für die Erstellung einer Ordnung zur Zonierung auf dem Land vor, dass örtlichen Verwaltungen vier Arten von Zonen unter Berücksichtigung der Boden-, topografischen und landwirtschaftlichen Untersuchungsdaten ausweisen sollen.

In ökologischen Zonen sind Arten der Landnutzung und Arbeitsschritte verboten, die mit dem Schutz der Umwelt unvereinbar sind. Zu den Flächen des ökologischen Zonierungsplans gehören feuchte und nasse Böden, Uferzonen, erosionsgefährdete Flächen, Flächen an den Ufern von Flüssen, Seen und anderen Wasserobjekten, die aus Sicht des Schutzes der Wildnis, ästhetischen Landschaftseigenschaften, des Erholungsbedarfs der Bevölkerung usw. von Interesse sind²⁹.

Die Besonderheiten der Zonierung von Gebieten in Großbritannien, Deutschland und den USA werden durch eine Vielzahl von Faktoren bestimmt, unter deren Einfluss das Rechtssystem und die Rechtsanwendung sich entwickeln. Zu diesen Faktoren können beispielsweise Besonderheiten der administrativen und territorialen Organisation des Staates, die Form der Regierung, das Rechtsbewusstsein der Bevölkerung sowie historisch-kulturelle und andere Merkmale gezählt werden. Das oben Gesagte betont die besondere Rolle der Kontinuität des in jedem Land gewählten Entwicklungsplans des Rechtssystems als Faktor zur Sicherstellung der Stabilität der Grundstücksrechtbeziehungen.

2010.

2009. S. 84.

2003. S. 407–408.

2003. S. 408.

2009. S. 138.