Réglementation juridique de l'expertise écologique

Dispositions générales

Le règlement juridique de l'expertise écologique joue un rôle clé dans la protection de l'environnement et la prévention des conséquences négatives des activités économiques. Il établit une base juridique pour l'évaluation des projets, documents et décisions pouvant influencer l'état écologique des territoires. La législation régule l'ordre de réalisation de l'expertise, les attributions des experts ainsi que l'obligation d'intégrer les résultats de celle-ci lors de la mise en œuvre des projets et programmes.

L'expertise écologique constitue un mécanisme juridique visant à déterminer le conformité de l'activité économique et d'autres activités prévues aux exigences de sécurité environnementale. L'expertise étatique confère une force juridique aux conclusions obligatoires pour la mise en œuvre des projets, tandis que l'expertise publique permet aux citoyens et organisations écologiques de participer au contrôle et à l'évaluation de l'impact sur l'environnement. Une telle approche globale favorise une plus grande transparence et responsabilité lors de la prise des décisions de gestion.

Le droit réglementaire consacre les principes de l'expertise écologique, notamment l'obligation de réaliser une expertise avant la mise en œuvre des projets, l'évaluation globale de l'impact, l'indépendance des experts, la fiabilité des informations présentées et la transparence des procédures. Ces principes visent à assurer un analyse fiable et objective des risques écologiques, à réduire l'impact négatif sur la nature et à protéger les droits des citoyens à un environnement favorable.

L'expertise écologique étatique est réalisée par les organes fédéraux et les organes des sujets de la Fédération russe conformément aux lois et actes normatifs établis. Le rapport d'expertise écologique peut être positif ou négatif, déterminant ainsi la possibilité de financement et de mise en œuvre des projets. Un rapport positif devient une condition obligatoire pour le début de la réalisation des projets, tandis qu'un rapport négatif interdit leur mise en œuvre jusqu'à l'élimination des violations constatées.

L'évaluation écologique participative est réalisée à l'initiative des citoyens, des organisations de la société civile ainsi que des organes de l'autorité locale. Elle permet d'intégrer la société dans les processus d'évaluation et de contrôle des risques environnementaux, tout en prenant en compte les résultats lors de l'évaluation étatique, qui acquièrent une force juridique après leur adoption par les autorités compétentes. Un tel système assure la combinaison du contrôle étatique et de la participation sociale, améliorant ainsi l'efficacité de la réglementation juridique de l'évaluation écologique.

D'après S.A. Bogoljubov, l'évaluation environnementale, tout comme l'analyse de l'impact sur l'environnement de toute décision ou projet économique, constitue la base pour prévenir les décisions législatives anti-écologiques¹. En examinant le rapport entre l'ÉIA et l'évaluation environnementale, M.M. Brinchuk souligne que si l'évaluation environnementale étatique représente un moyen juridique de garantir la prise en compte et le respect des exigences environnementales à l'étape de prise d'une décision économique, administrative ou autre, alors l'ÉIA est le principal moyen juridique permettant de garantir la prise en compte et le respect de ces exigences à l'étape de préparation de la décision économique correspondante².

La base juridique de l'expertise écologique est constituée par : la loi fédérale « Sur la protection de l'environnement » ; la loi fédérale « Sur l'expertise écologique ». La présente loi fédérale règle les relations dans le domaine de l'expertise écologique, vise à assurer l'exercice du droit constitutionnel des citoyens de la Fédération de Russie à un environnement favorable par la prévention des effets négatifs des activités économiques et d'autres activités sur l'environnement.

Dans l'article 1 de la loi fédérale « Sur l'expertise écologique », l'expertise écologique est définie comme l'établissement de la conformité des documents et (ou) de la documentation justifiant l'activité économique et d'autres activités prévues en lien avec la réalisation de l'objet de l'expertise écologique, aux exigences écologiques établies par les règlements techniques et le législation sur la protection de l'environnement, afin d'éviter les effets négatifs de ces activités sur l'environnement.

Les principes de l'expertise écologique sont les suivants : 1) la présomption de danger potentiel écologique de toute activité économique ou autre prévue ; 2) l'obligation de réaliser une expertise écologique d'État avant la prise de décisions concernant la mise en œuvre de l'objet de l'expertise écologique ; 3) l'intégralité de l'évaluation de l'impact sur l'environnement des activités économiques et autres ainsi que de leurs conséquences ; 4) l'obligation de tenir compte des exigences de sécurité écologique lors de la réalisation de l'expertise écologique ; 5) la fiabilité et la complétude des informations présentées à l'expertise écologique ; 6) l'indépendance des experts de l'expertise écologique lors de l'exercice de leurs fonctions dans le domaine de l'expertise écologique ; 7) la fondation scientifique, l'objectivité et la légalité des conclusions de l'expertise écologique ; 8) la transparence, la participation des organisations (groupements) de la société civile, le compte tenu de l'opinion publique ; 9) la responsabilité des participants à l'expertise écologique et des parties intéressées concernant l'organisation, la réalisation et la qualité de l'expertise écologique³.

Dans la Fédération de Russie, on mène une expertise écologique d'État et une expertise écologique publique (article 4 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»). Comme le note M.M. Brinchkou, il existe deux différences essentielles entre l'expertise écologique d'État et l'expertise écologique publique. La première concerne le fait que l'expertise publique est une initiative, tandis que l'expertise d'État est obligatoire. La deuxième différence est liée à la force juridique du rapport d'expertise. Le rapport de l'expertise écologique publique acquiert force après son approbation par un organe étatique compétent en matière d'expertise écologique⁴. Toutefois, selon l'opinion de N.V. Kichigin, malgré les différences concernant les sujets participant à l'expertise, les conséquences juridiques des rapports de l'expertise écologique d'État et de l'expertise écologique publique sont unies par un élément très important – les objets de l'expertise écologique⁵. M.V. Ponomariev souligne que la réalisation d'autres expertises environnementales (administratives, scientifiques) n'est pas interdite, toutefois elles n'entraînent pas de conséquences juridiques, contrairement principalement à l'expertise environnementale étatique⁶.

Expertise écologique d'État

L’expertise écologique d’État est organisée et réalisée par l’autorité fédérale exécutive dans le domaine de l’expertise écologique ainsi que par les autorités des sujets de la Fédération russe, conformément à la loi fédérale «Sur l’expertise écologique», d'autres actes normatifs juridiques de la Fédération russe, ainsi que les lois et autres actes normatifs juridiques des sujets de la Fédération russe (article 10 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).

Objets de l'expertise écologique d'État fédérale, notamment : 1) les projets de documents normatifs-techniques et instructifs-méthodiques dans le domaine de la protection de l'environnement approuvés par les organes de pouvoir étatique de la Fédération de Russie ; 2) les projets de programmes fédéraux ciblés prévoyant la construction et l'exploitation d'objets d'activité économique exerçant un impact sur l'environnement, en ce qui concerne le placement de ces objets en tenant compte du régime de protection des objets naturels ; 3) les projets d'accords sur la répartition de la production ; 4) les documents justificatifs des licences pour l'exercice de certaines activités exerçant un impact négatif sur l'environnement et dont le licenciement est effectué conformément à la loi fédérale «Sur le licenciement de certaines formes d'activité»⁷ (à l'exclusion des documents justificatifs des licences pour l'exercice d'activités relatives à la collecte, à l'utilisation, au désinfection, au transport et au stockage des déchets) et le droit en les domaines d'utilisation de l'énergie atomique par les organes exécutifs fédéraux ; 5) les projets de documents techniques relatifs à de nouvelles technologies et équipements dont l'utilisation peut avoir un impact sur l'environnement, ainsi que les documents techniques relatifs à de nouveaux substances pouvant entrer dans l'environnement naturel ; 6) les matériaux d'examens écologiques globaux des zones territoriales justifiant l'attribution à ces territoires du statut juridique de zones naturelles protégées d'intérêt fédéral, des zones de catastrophe écologique ou des zones de situation écologique exceptionnelle (article 11 de la loi fédérale « Sur l'expertise écologique »).

Conformément à l'article 12 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique», l'expertise écologique d'État des objets au niveau régional est réalisée par les organes de l'autorité étatique des sujets de la Fédération russe conformément à l'ordre établi par la présente loi fédérale et d'autres actes normatifs juridiques de la Fédération russe.

Objets de l'expertise écologique d'État au niveau régional sont, notamment : 1) les projets de documents normatifs-techniques et instructifs-méthodiques dans le domaine de la protection de l'environnement approuvés par les organes des autorités étatiques des sujets de la Fédération russe ; 2) les projets de programmes ciblés des sujets de la Fédération russe prévoyant la construction et l'exploitation d'objets d'activité économique exerçant un impact sur l'environnement, en ce qui concerne le placement de ces objets en tenant compte du régime de protection des objets naturels ; 3) les documents justifiant les licences pour l'exercice de certaines activités, dont la licence est délivrée conformément à la loi fédérale «Sur la licence d'activités spécifiques» par les organes exécutifs des sujets de la Fédération russe (à l'exception des documents justifiant les licences pour l'exercice de l'activité de collecte, d'utilisation, de traitement, de transport et de stockage des déchets) ; 4) les documents d'enquête écologique globale sur des zones territoriales justifiant attribution de statut juridique particulier à ces territoires en tant qu'aires naturelles protégées d'intérêt régional ; 5) objet faisant l'objet d'une expertise écologique étatique au niveau régional, mentionné dans la présente article et ayant précédemment reçu un avis favorable de l'expertise écologique étatique, dans les cas suivants : amélioration de cet objet conformément aux remarques formulées lors de l'expertise écologique étatique antérieurement réalisée ; mise en œuvre de cet objet avec des déviations par rapport à la documentation ayant reçu un avis favorable de l'expertise écologique étatique, et (ou) dans le cas d'introductions de modifications dans ladite documentation ; expiration du délai de validité de l'avis favorable de l'expertise écologique étatique ; introduction de modifications dans la documentation sur laquelle existe un avis favorable de l'expertise écologique étatique.

Conformément à l'article 18 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique», le rapport de l'expertise écologique étatique est un document préparé par la commission d'experts chargée de l'expertise écologique étatique, contenant des conclusions justifiées sur la conformité des documents et (ou) de la documentation justifiant l'activité économique et toute autre activité prévue en lien avec la mise en œuvre de l'objet de l'expertise écologique aux exigences écologiques établies par les règlements techniques et le droit relatif à la protection de l'environnement, approuvé par une majorité qualifiée du personnel inscrit de ladite commission d'experts, et correspondant à la mission confiée pour mener l'expertise écologique, délivrée par l'autorité fédérale exécutive compétente en matière d'expertise écologique ou par les autorités étatiques des sujets de la Fédération russe. Au rapport préparé par la commission d'experts chargée de l'expertise écologique étatique, sont joints des opinions justifiées spéciales de ses experts qui ne sont pas d'accord avec le rapport adopté par ladite commission d'experts. Le constat préparé par la commission d'experts de l'expertise écologique étatique est signé par le responsable de cette commission d'experts, son secrétaire chargé des responsabilités et par tous ses membres, et ne peut être modifié sans leur accord.

L'avis élaboré par la commission d'experts de l'expertise écologique étatique, après son approbation par l'organe fédéral exécutif compétent en matière d'expertise écologique ou par les organes des autorités étatiques des sujets de la Fédération de Russie, acquiert le statut d'avis de l'expertise écologique étatique. L'approbation de l'avis élaboré par la commission d'experts de l'expertise écologique étatique constitue un acte confirmant la conformité de la procédure de réalisation de l'expertise écologique étatique aux exigences de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique» et d'autres actes normatifs juridiques de la Fédération de Russie. L'avis de l'expertise écologique étatique concernant les objets de l'expertise écologique au niveau fédéral et régional, à l'exception des projets d'actes normatifs juridiques de la Fédération de Russie, peut être positif ou négatif.

Le rapport positif de l'expertise écologique d'État est l'un des conditions obligatoires du financement et de la mise en œuvre de l'objet de l'expertise écologique d'État. Le rapport positif de l'expertise écologique d'État a force juridique pendant la durée déterminée par l'organe fédéral exécutif chargé de l'expertise écologique ou par les organes des autorités étatiques des sujets de la Fédération russe effectuant une expertise écologique d'État spécifique.

L'avis positif de l'expertise écologique d'État perd sa force juridique dans les cas suivants : modification de l'objet de l'expertise écologique d'État conformément aux remarques formulées lors de l'expertise écologique d'État précédente ; modification des conditions d'utilisation des ressources naturelles par leorgane fédéral exécutif dans le domaine de la protection de l'environnement ; mise en œuvre de l'objet de l'expertise écologique d'État avec des écarts par rapport à la documentation ayant reçu un avis positif de l'expertise écologique d'État, et (ou) dans le cas de modifications apportées à cette documentation ; expiration du délai de validité de l'avis positif de l'expertise écologique d'État ; modification de la documentation projet et autres documents après avoir reçu un avis positif de l'expertise écologique d'État.

Conséquence juridique d'un avis négatif de l'expertise écologique étatique est l'interdiction de la mise en œuvre de l'objet de l'expertise écologique étatique. Le non-respect de l'exigence d'une expertise écologique étatique obligatoire pour un projet de convention internationale constitue une base pour considérer celui-ci comme nul. Les conclusions de l'expertise écologique étatique concernant les projets de normes juridiques fédérales sont examinées par les organes de l'autorité étatique compétents pour adopter ces actes.

L'avis de l'expertise écologique d'État est transmis à l'entrepreneur. Afin d'exercer les fonctions de contrôle correspondantes, les informations relatives à l'avis de l'expertise écologique d'État sont transmises aux organes territoriaux de l'autorité fédérale exécutive chargée de la protection de l'environnement (dans le cas où l'expertise écologique d'État est réalisée par un organe fédéral exécutif chargé de l'expertise écologique), aux autorités exécutives des sujets de la Fédération russe, ainsi qu'aux organes de l'autorité locale. Dans les cas déterminés par l'autorité fédérale exécutive chargée de l'expertise écologique, ces informations sont également transmises aux institutions de crédit qui financent la réalisation de l'objet soumis à l'expertise écologique d'État.

Dans le cas d'un avis négatif de l'expertise écologique étatique, le commanditaire a le droit de présenter des documents à nouveau à l'expertise écologique étatique sous réserve de leur révision en tenant compte des remarques formulées dans cet avis négatif. Les conclusions de l'expertise écologique étatique peuvent être contestées devant les tribunaux.

Expertise écologique publique

L'expertise écologique publique est organisée et menée à l'initiative des citoyens et des organisations (groupements) publics, ainsi qu'à l'initiative des organes de l'autorité locale par des organisations (groupements) publiques dont l'activité principale, conformément à leurs statuts, est la protection de l'environnement, notamment l'organisation et la réalisation d'une expertise écologique, et qui sont enregistrées conformément aux dispositions légales de la Fédération de Russie (article 20 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»). L'expertise écologique publique peut être menée concernant les objets de l'expertise écologique étatique, à l'exception des objets d'expertise écologique dont les informations constituent un secret d'État, commercial ou tout autre secret protégé par la loi (article 21 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).

L'expertise écologique publique est réalisée avant l'expertise écologique étatique ou simultanément avec celle-ci. L'expertise écologique publique peut être réalisée indépendamment de la réalisation de l'expertise écologique étatique des mêmes objets d'expertise écologique.

Les organisations (groupements) publics qui réalisent l'expertise écologique publique conformément à l'ordre établi par la loi fédérale «Sur l'expertise écologique» ont le droit : de recevoir du commanditaire les documents soumis à expertise écologique dans le volume prévu à l'article 14, paragraphe 1 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»⁸ ; d'étudier la documentation normative et technique fixant les exigences pour la réalisation de l'expertise écologique étatique ; de participer en tant qu'observateurs par le biais de leurs représentants aux réunions des commissions d'experts chargées de l'expertise écologique étatique, ainsi que de participer à la discussion des conclusions de l'expertise écologique publique organisée par celles-ci.

Les exigences prévues au paragraphe 2⁹, ainsi qu'aux deuxième¹⁰, troisième¹¹, cinquième¹², septième¹³ paragraphes du point 5 de l'article 16 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique» s'appliquent aux experts recrutés pour mener une expertise écologique publique lors de leur réalisation d'une expertise écologique (article 22 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).

L'expertise écologique publique est réalisée sous réserve de l'enregistrement d'un dépôt par les organisations (groupements) publiques demandant son organisation. En cas de dépôts concernant l'organisation d'une expertise écologique publique pour le même objet d'expertise écologique déposés par deux ou plusieurs organisations (groupements) publiques, il est permis de créer une seule commission d'experts. L'autorité de l'administration locale doit enregistrer ou refuser l'enregistrement du dépôt concernant l'organisation d'une expertise écologique publique dans un délai de sept jours à partir de la date de son dépôt. Le dépôt concernant l'organisation d'une expertise écologique publique, dont le refus d'enregistrement n'a pas été prononcé dans le délai indiqué, est considéré comme enregistré.

Dans la déclaration des organisations (groupements) publiques concernant l'organisation d'une expertise écologique publique, doivent être indiqués le nom, l'adresse juridique et l'adresse (lieu de situation), la nature de l'activité prévue conformément aux statuts, les informations sur la composition de la commission d'expertise écologique publique, les informations sur l'objet de l'expertise écologique publique ainsi que les délais de réalisation de cette expertise. Les organisations (groupements) publiques organisant une expertise écologique publique doivent informer la population du début et des résultats de son organisation (article 23 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).

Dans l'enregistrement d'État des demandes de réalisation d'une expertise écologique publique, il peut être refusé dans les cas suivants : si une expertise écologique publique a déjà été réalisée deux fois concernant l'objet de l'expertise écologique publique ; si la demande de réalisation d'une expertise écologique publique a été déposée concernant un objet dont les informations constituent un secret d'État, commercial ou tout autre secret protégé par la loi ; si l'organisation (association) publique n'est pas enregistrée conformément aux dispositions du droit fédéral russe¹⁴ le jour de la demande d'enregistrement d'État de la demande de réalisation d'une expertise écologique publique ; si le statut de l'organisation (association) publique organisant et réalisant l'expertise écologique publique ne correspond pas aux exigences de l'article 20 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»¹⁵ ; si les exigences relatives au contenu de la demande de réalisation d'une expertise écologique publique prévues par l'article 23 de la loi fédérale «Sur «l'expertise écologique»¹⁶, ne sont pas respectées.

La liste ci-dessus mentionnée des motifs de refus de l'enregistrement d'un dossier relatif à la réalisation d'une expertise écologique publique est exhaustive. Les agents des organes de l'administration locale portent une responsabilité pour un refus illégal d'enregistrer un dossier relatif à la réalisation d'une expertise écologique publique (article 24 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).

Le rapport sur l'expertise écologique publique est transmis à l'autorité fédérale compétente en matière d'expertise écologique ou à l'autorité de l'État de la république fédérale russe chargée de mener l'expertise écologique étatique, au commanditaire des documents soumis à une expertise écologique publique, aux organes prenant les décisions relatives à la mise en œuvre des objets de l'expertise écologique, aux organes de l'administration locale et peut être transmis à d'autres parties concernées.

L'avis de l'expertise écologique publique acquiert une force juridique après son adoption par l'autorité fédérale exécutive compétente en matière d'expertise écologique ou par l'autorité de l'État de la république fédérale russe. Lors du déroulement de l'expertise écologique étatique, l'avis de l'expertise écologique publique est pris en compte dans le cas où l'expertise écologique publique a été réalisée concernant le même objet avant la fin du délai prévu pour l'expertise écologique étatique.

Dans le cas où un avis d'expertise écologique publique est doté de force juridique, les exigences des articles 30 à 34 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique» relatives à la responsabilité pénale, administrative, matérielle et civile s'appliquent au chef et aux membres du comité d'experts de l'expertise écologique publique. Les avis d'expertise écologique publique peuvent être publiés dans les médias, transmis aux organes de l'autorité locale, aux organes de l'expertise écologique étatique, aux commanditaires des documents soumis à expertise écologique publique ainsi qu'à d'autres parties intéressées (article 25 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).