Réglementation juridique de l'expertise écologique

Dispositions générales

La réglementation juridique de l'expertise environnementale joue un rôle clé dans la protection de l'environnement et la prévention des conséquences négatives des activités économiques. Elle constitue la base juridique pour l'évaluation des projets, documents et décisions capables d'affecter l'état écologique des territoires. Le législateur règle l'ordre de la réalisation de l'expertise, les pouvoirs des experts et l'obligation d'intégrer ses résultats lors de la mise en œuvre des projets et programmes.

L'expertise écologique constitue un mécanisme juridique visant à établir la conformité de l'activité économique et d'autres activités prévues aux exigences de sécurité environnementale. L'expertise étatique assure la force juridique des conclusions obligatoires pour la mise en œuvre des projets, tandis que l'expertise publique permet aux citoyens et aux organisations écologiques de participer au contrôle et à l'évaluation de l'impact sur l'environnement. Une telle approche globale contribue à l'amélioration de la transparence et de la responsabilité lors de la prise des décisions de gestion.

La réglementation juridique établit les principes de l'expertise environnementale, notamment l'obligation de réaliser l'expertise avant la mise en œuvre des objets, l'évaluation globale de l'impact, l'indépendance des experts, la fiabilité des informations présentées et la transparence des procédures. Ces principes visent à assurer une analyse fiable et objective des risques environnementaux, la réduction de l'impact négatif sur la nature et la protection des droits des citoyens à un environnement propice.

L'expertise écologique étatique est réalisée par les organes fédéraux et les organes des sujets de la Fédération russe conformément aux lois et actes normatifs établis. La conclusion de l'expertise écologique peut être positive ou négative, déterminant ainsi la possibilité de financement et de mise en œuvre des objets. Une conclusion positive devient une condition obligatoire pour le début de la réalisation des projets, alors qu'une conclusion négative interdit leur mise en œuvre jusqu'à l'élimination des violations constatées.

L'expertise écologique publique est menée à l'initiative des citoyens et des organisations publiques ainsi que des organes de l'autorité locale. Elle permet d'impliquer la société dans les processus d'évaluation et de contrôle des risques écologiques, tout en ce que les résultats sont pris en compte lors de l'expertise étatique et acquièrent une force juridique après approbation par les autorités compétentes. Un tel système assure la combinaison du contrôle étatique et de la participation publique, améliorant ainsi l'efficacité de la réglementation juridique de l'expertise écologique.

À l'avis de S.A. Bogolyubov, l'expertise écologique, à côté de l'évaluation de l'impact sur l'environnement de toute décision et projet économiques, constitue la base de la prévention des décisions législatives anti-écologiques¹. En examinant la relation entre l'EIE et l'expertise écologique, M.M. Brinchuk souligne que si l'expertise écologique étatique représente un moyen juridique de garantir la prise en compte et le respect des exigences écologiques à l'étape de la prise d'une décision économique, administrative ou autre, alors l'EIE est le principal moyen juridique de garantir la prise en compte et le respect de ces exigences à l'étape de la préparation de la décision commerciale correspondante².

La base juridique de l'expertise écologique se compose des suivantes lois fédérales : « Loi fédérale sur la protection de l'environnement » ; « Loi fédérale sur l'expertise écologique ». La loi fédérale mentionnée régule les relations dans le domaine de l'expertise écologique, vise à assurer l'exercice du droit constitutionnel des citoyens de la Fédération de Russie à un environnement favorable par le biais de la prévention des impacts négatifs des activités économiques et d'autres activités sur l'environnement.

Dans l'article 1 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique», l'expertise écologique est définie comme l'établissement de la conformité des documents et/ou de la documentation justifiant les activités économiques et autres prévues en lien avec la mise en œuvre de l'objet de l'expertise écologique, aux exigences écologiques établies par les règlements techniques et la législation sur la protection de l'environnement, dans le but de prévenir l'impact négatif de ces activités sur l'environnement.

Les principes de l'expertise écologique sont les suivants : 1) présomption d’un danger écologique potentiel de toute activité économique ou autre envisagée ; 2) obligation de mener une expertise écologique étatique avant la prise de décisions concernant la mise en œuvre de l’objet de l’expertise écologique ; 3) complexité de l’évaluation de l’impact sur l’environnement des activités économiques et autres ainsi que de leurs conséquences ; 4) obligation de prendre en compte les exigences de sécurité écologique lors de la réalisation de l’expertise écologique ; 5) fiabilité et complétude des informations présentées à l’expertise écologique ; 6) indépendance des experts de l’expertise écologique lors ; 7) scientificité, objectivité et légalité des conclusions de l'expertise environnementale ; 8) publicité, participation des organisations (groupements) de la société civile, prise en compte de l'opinion publique ; 9) responsabilité des participants à l'expertise environnementale et des tiers concernés en matière d'organisation, de réalisation et de qualité de l'expertise environnementale³.

En Russie fédérale, on mène une expertise écologique étatique et une expertise écologique publique (article 4 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»). Comme le note M.M. Brinchkou, il existe deux différences essentielles entre l'expertise écologique étatique et l'expertise écologique publique. La première concerne le fait que l'expertise publique est initiative, alors que l'expertise étatique est obligatoire. La deuxième différence concerne la force juridique du rapport d'expertise. Le rapport de l'expertise écologique publique acquiert une force après son approbation par un organe étatique compétent spécialement habilité dans le domaine de l'expertise écologique⁴. À cet égard, selon N.V. Kichigin, malgré les différences dans les sujets participant à l'expertise, les conclusions de l'expertise écologique étatique et de l'expertise écologique publique partagent un élément très important – les objets de l'expertise écologique⁵. M.V. Ponomarev souligne que la réalisation d'autres expertises écologiques (administratives, scientifiques) n'est pas interdite, toutefois elles ne entraînent pas de conséquences juridiques, contrairement principalement à l'expertise écologique étatique⁶.

Expertise écologique étatique

L'expertise écologique étatique est organisée et réalisée par l'organe fédéral du pouvoir exécutif dans le domaine de l'expertise écologique ainsi que par les organes des autorités étatiques des sujets de la Fédération russe, conformément à la loi fédérale «Sur l'expertise écologique», aux autres actes normatifs juridiques de la Fédération russe, aux lois et aux autres actes normatifs juridiques des sujets de la Fédération russe (article 10 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).

Les objets de l'expertise écologique d'état comprennent, notamment : 1) les projets de documents normatifs et techniques ainsi que de documents instructifs et méthodologiques dans le domaine de la protection de l'environnement approuvés par les organes de l'autorité étatique de la Fédération de Russie ; 2) les projets de programmes fédéraux ciblés prévoyant la construction et l'exploitation d'objets de l'activité économique ayant un impact sur l'environnement, en ce qui concerne le placement de ces objets en tenant compte du régime de protection des objets naturels ; 3) les projets d'accords sur la répartition des produits ; 4) les documents justifiant les licences pour l'exercice de certaines activités,

qui ont un impact négatif sur l'environnement et dont le licenciement est effectué conformément à la loi fédérale « Sur le licenciement de certaines activités »[^7] (à l'exception des documents justifiant les licences relatives à l'exercice d'activités de collecte, d'utilisation, de neutralisation, de transport et de stockage des déchets) ainsi que par le législation fédérale relative à l'utilisation de l'énergie nucléaire par les organes exécutifs fédéraux ; 5) projets de documents techniques relatifs à de nouvelles technologies ou équipements dont l'utilisation pourrait avoir un impact sur l'environnement, ainsi que технической documents relatifs aux nouveaux substances pouvant pénétrer dans l'environnement naturel ; 6) matériaux d'expertise écologique intégrée des territoires, justifiant la déclaration de ces territoires en zones naturelles protégées d'importance fédérale, zones de catastrophe écologique ou zones de situation écologique d'urgence (article 11 de la «Loi fédérale sur l'évaluation environnementale»).

Conformément à l'article 12 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique», l'expertise écologique d'État des objets de niveau régional est réalisée par les organes de l'autorité étatique des sujets de la Fédération de Russie selon les procédures établies par la présente loi fédérale ainsi que par d'autres actes normatifs juridiques de la Fédération de Russie.

Les objets de l'expertise écologique d'État au niveau régional comprennent notamment : 1) les projets de documents normatifs et techniques ainsi que de documents instructifs et méthodiques dans le domaine de la protection de l'environnement, adoptés par les organes des autorités étatiques des sujets de la Fédération russe ; 2) les projets de programmes ciblés des sujets de la Fédération russe prévoyant la construction et l'exploitation d'objets d'activité économique exerçant un impact sur l'environnement, en ce qui concerne le placement de ces objets en tenant compte du régime de protection des objets naturels ; 3) les documents justifiant les licences pour l'exercice d'activités spécifiques,

licenciement desquels est assuré conformément à la loi fédérale « Sur le licenciement de certaines activités spécifiques » par les organes exécutifs des sujets de la Fédération russe (à l'exception des documents justificatifs des licences relatives à l'exercice d'activités liées au recueil, à l'utilisation, à la neutralisation, au transport et au stockage des déchets) ; 4) documents relatifs à l'étude écologique globale des terrains, justifiant l'attribution à ces territoires du statut juridique de zones naturelles protégées de valeur régionale ; 5) objet de l'expertise écologique d'État au niveau régional mentionné dans dans les cas suivants : révision de cet objet en vue de corriger les points soulevés lors de l'expertise écologique étatique précédente ; mise en œuvre de cet objet avec des déviations par rapport à la documentation ayant reçu un avis favorable de l'expertise écologique étatique, et (ou) dans le cas d'introduction de modifications dans ladite documentation ; expiration de la durée de validité de l'avis favorable de l'expertise écologique étatique ; introduction de modifications dans la documentation sur laquelle existe un avis favorable de l'expertise écologique étatique.

Conformément à l'article 18 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique», le rapport de l'expertise écologique d'État est un document préparé par la commission d'experts chargée de l'expertise écologique d'État, contenant des conclusions fondées sur la conformité des documents et (ou) de la documentation justifiant l'activité économique et toute autre activité prévue en lien avec la mise en œuvre de l'objet de l'expertise écologique aux exigences écologiques établies par les règlements techniques et la législation en matière de protection de l'environnement, approuvé par la majorité qualifiée du personnel de la commission d'experts mentionnée ci-dessus et correspondant à la mission d'expertise environnementale confiée à l'organe fédéral de l'exécution chargé de l'expertise environnementale ou aux organes des autorités étatiques des sujets de la Fédération russe. Au document préparé par la commission d'experts de l'expertise environnementale étatique, sont joints des opinions fondées spéciales formulées par les experts de cette commission d'experts qui ne sont pas d'accord avec le document adopté par ladite commission d'experts. Le document préparé par la commission d'experts de l'expertise environnementale étatique est signé par le directeur de ladite commission d'experts, son secrétaire chargé des affaires et tous ses membres et ne peut être modifié sans leur consentement.

Le constat préparé par la commission d'experts de l'expertise écologique d'État, après son approbation par un organe fédéral d'exécution dans le domaine de l'expertise écologique ou par les organes des autorités étatiques des sujets de la Fédération de Russie, acquiert le statut de constat de l'expertise écologique d'État. L'approbation du constat préparé par la commission d'experts de l'expertise écologique d'État constitue un acte attestant que la procédure de réalisation de l'expertise écologique d'État correspond aux exigences de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique» et d'autres normes juridiques réglementaires

des actes de la Fédération de Russie. L'expertise environnementale d'État sur les objets de l'expertise environnementale au niveau fédéral et régional, à l'exclusion des projets d'actes normatifs de la Fédération de Russie, peut être positive ou négative.

Le constat positif de l'expertise environnementale d'État constitue l'un des conditions obligatoires du financement et de la mise en œuvre de l'objet de l'expertise environnementale d'État. Le constat positif de l'expertise environnementale d'État a une force juridique pendant la durée déterminée par le ministère fédéral compétent en matière d'expertise environnementale ou par les organes de l'autorité étatique des sujets de la Fédération de Russie menant une expertise environnementale d'État spécifique.

Le constat positif de l’expertise environnementale d’État perd sa force juridique dans les cas suivants : révision de l’objet de l’expertise environnementale d’État conformément aux remarques formulées lors de l’expertise environnementale d’État précédente ; modification des conditions d’utilisation des ressources naturelles par une autorité fédérale compétente dans le domaine de la protection de l’environnement ; mise en œuvre de l’objet de l’expertise environnementale d’État avec des écarts par rapport à la documentation ayant reçu un constat positif de l’expertise environnementale d’État et/ou modification de ladite documentation ; expiration du délai de validité du constat positif de l’expertise environnementale d’État

de l'expertise écologique étatique ; apporter des modifications à la documentation de projet et d'autres documents après avoir reçu un avis favorable sur l'expertise écologique étatique. La conséquence juridique d'un avis négatif de l'expertise écologique étatique est l'interdiction de mettre en œuvre l'objet de cette expertise. Le non-respect des exigences relatives à la réalisation obligatoire de l'expertise écologique étatique d'un projet de contrat international constitue une base pour considérer ce dernier comme nul. Les conclusions de l'expertise écologique étatique concernant les projets de normes juridiques fédérales sont examinées par les organes de l'autorité étatique adoptant ces actes.

Le compte rendu de l'expertise environnementale étatique est transmis au commanditaire. Afin d'exercer les fonctions de contrôle correspondantes, les informations relatives au compte rendu de l'expertise environnementale étatique sont transmises aux organes territoriaux de l'autorité exécutive fédérale en matière de protection de l'environnement (dans le cas où l'expertise environnementale étatique est réalisée par une autorité exécutive fédérale en matière d'expertise environnementale), aux organes de l'autorité exécutive des sujets de la Fédération russe, ainsi qu'aux organes de l'administration locale et dans les cas déterminés par l'autorité exécutive fédérale en matière de l'expertise écologique, - aux organismes de crédit qui effectuent le financement de la mise en œuvre de l'objet d'expertise écologique d'État.

Dans le cas d'un avis négatif de l'expertise écologique étatique, le client a le droit de présenter les documents à une nouvelle expertise écologique étatique sous réserve de leur révision en tenant compte des remarques formulées dans cet avis négatif. Les avis de l'expertise écologique étatique peuvent être contestés par voie juridique.

Expertise écologique publique

L'expertise écologique publique est organisée et menée à l'initiative des citoyens et des organisations (groupements) publiques, ainsi qu'à l'initiative des organes de l'autorité locale par des organisations (groupements) publiques dont l'activité principale, conformément à leurs statuts, consiste à protéger l'environnement, notamment à organiser et à mener une expertise écologique, et qui sont enregistrées conformément aux dispositions de la législation fédérale russe (article 20 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»). L'expertise écologique publique peut être menée concernant les objets l'expertise environnementale étatique, à l'exception des objets d'expertise environnementale dont les informations constituent un secret étatique, commercial et (ou) autre secret protégé par la loi (article 21 de la loi fédérale «Sur l'expertise environnementale»).

L'expertise environnementale publique est réalisée avant l'expertise environnementale étatique ou simultanément avec celle-ci. L'expertise environnementale publique peut être réalisée indépendamment de la réalisation de l'expertise environnementale étatique des mêmes objets d'expertise environnementale.

Les organisations publiques (groupements) réalisant une expertise écologique publique conformément à l'ordre établi par la loi fédérale «Sur l'expertise écologique» ont le droit : de recevoir du maître d'ouvrage les documents soumis à l'expertise écologique, dans le volume prévu à l'article 14, paragraphe 1 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»⁷ ; d'étudier la documentation normative et technique fixant les exigences relatives à l'expertise écologique d'État ; de participer en tant qu'observateurs par l'intermédiaire de leurs représentants aux réunions des commissions d'experts chargées de l'expertise écologique d'État

de l'expertise écologique et participer aux débats sur les conclusions de l'expertise écologique publique. Aux experts recrutés pour mener une expertise environnementale publique s'appliquent les exigences prévues à l'alinéa 2⁸ ainsi qu'aux deuxième[^10], troisième[^11], cinquième[^12] et septième[^13] alinéas de l'article 5 de la loi fédérale «Sur l'expertise environnementale» (article 22 de la loi fédérale «Sur l'expertise environnementale»).

L'expertise écologique publique est réalisée sous réserve de l'enregistrement étatique de la demande déposée par des organisations (groupements) publiques en vue de son organisation. Lorsque deux ou plusieurs organisations (groupements) publiques déposent une demande d'organisation d'une expertise écologique publique concernant le même objet d'expertise écologique, il est autorisé de créer une seule commission d'experts. L'organe de l'autorité locale doit enregistrer la demande d'organisation d'une expertise écologique publique ou refuser son enregistrement dans un délai de sept jours à partir du jour de sa présentation. La demande d'organisation d'une expertise écologique publique, en enregistrement

qui n’a pas été refusé dans le délai indiqué est réputé enregistré.

Dans la déclaration des organisations (associations) publiques concernant l'organisation d'une expertise écologique publique doivent être indiqués le nom, l'adresse juridique et l'adresse (lieu de situation), le caractère de l'activité prévue par les statuts, les informations sur la composition de la commission d'expertise écologique publique, les informations sur l'objet de l'expertise écologique publique, les délais de réalisation de l'expertise écologique publique. Les organisations (associations) publiques organisant une expertise écologique publique doivent informer la population du début et des résultats de sa mise en œuvre (article 23 de la loi fédérale «Sur l'écologie» expertise»).

L'enregistrement d'une demande de réalisation d'une expertise environnementale publique peut être refusé dans le cas où : l'expertise environnementale publique a déjà été réalisée deux fois concernant l'objet d'expertise environnementale publique ; la demande de réalisation d'une expertise environnementale publique a été déposée concernant un objet dont les informations constituent un secret d'État, commercial ou tout autre secret protégé par la loi ; l'organisation (association) publique n'est pas enregistrée conformément aux dispositions de la législation fédérale russe[^14], à la date de la demande d'enregistrement étatique

déclarations relatives à la réalisation d'une expertise écologique publique ; les statuts de l'organisation (regroupement) publique organisant et réalisant l'expertise écologique publique ne correspondent pas aux exigences de l'article 20 de la Loi fédérale « Sur l'expertise écologique »[^15] ; les exigences relatives au contenu des déclarations sur la réalisation d'une expertise écologique publique prévues par l'article 23 de la Loi fédérale « Sur l'expertise écologique »[^16] ne sont pas respectées.

La liste ci-dessus mentionnée des motifs de refus de l'enregistrement étatique de la demande de réalisation d'une expertise écologique publique est exhaustive. Les agents des organes de l'autonomie locale portent la responsabilité d'un refus illégal de l'enregistrement étatique de la demande de réalisation d'une expertise écologique publique (article 24 de la Loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).

La conclusion de l'expertise écologique publique est transmise à l'organe fédéral de l'exécution chargé de l'expertise écologique ou à l'organe de l'autorité étatique du sujet de la Fédération russe qui mène l'expertise écologique d'État, au commanditaire des documents soumis à l'expertise écologique publique, aux organes prenant les décisions relatives à la mise en œuvre des objets de l'expertise écologique, aux organes de l'autorité locale et peut être transmise à d'autres parties intéressées.

L'avis de l'expertise écologique publique acquiert une force juridique après son approbation par un organe exécutif fédéral compétent en matière d'expertise écologique ou par un organe de l'autorité étatique d'un État fédéré de la Russie. Lors de l'expertise écologique d'État, l'avis de l'expertise écologique publique est pris en compte si cette expertise a été réalisée concernant le même objet avant la fin de la période d'expertise écologique d'État.

Dans le cas où un avis d'expertise environnementale publique est doté de force juridique, les dispositions des articles 30 à 34 de la loi fédérale « Sur l'expertise environnementale » relatives à la responsabilité pénale, administrative, matérielle et civile s'appliquent au chef et aux membres de la commission d'experts de l'expertise environnementale publique. Les conclusions de l'expertise environnementale publique peuvent être publiées dans les médias, transmises aux organes de l'autorité locale, aux organismes d'expertise environnementale étatique, aux commanditaires des documents soumis à expertise environnementale publique ainsi qu'à d'autres entités. les parties intéressées (article 25 de la loi fédérale «sur l'expertise écologique»).

d'expertise écologique»). [^10]: «Réaliser une analyse approfondie, complète, objective et globale des documents soumis à l'expertise écologique d'État en tenant compte des avancées les plus récentes de la science et de la technologie nationales et étrangères, déterminer leur conformité aux actes normatifs de la Fédération de Russie dans le domaine de la protection de l'environnement, aux actes normatifs des sujets de la Fédération de Russie dans le domaine de la protection de l'environnement ainsi qu'aux documents normatifs-techniques et rendre des conclusions sur ces documents;» (paragraphe 2 du point 5 de l'article 16 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique») [^11]: «respecter les exigences de la législation de la Fédération de Russie sur l'expertise écologique et de la législation des sujets de la Fédération de Russie sur l'expertise écologique;» (paragraphe 3 de l'article 5, chapitre 16 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»). [^12]: «assurer l'objectivité et la pertinence des conclusions de son avis sur l'objet de l'expertise écologique;» (paragraphe 5 de l'article 5, chapitre 16 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»). [^13]: «assurer la préservation des documents et la confidentialité des informations présentées à l'expertise écologique d'État.» (paragraphe 7, point 5 de l'article 16 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»). [^14]: Voir article 21 de la loi fédérale du 19 mai 1995 № 82-FZ «Sur les associations publiques» // Collection des lois de la Fédération de Russie. 1995. № 21. Article 1930. [^15]: «L'expertise environnementale publique est organisée et menée à l'initiative des citoyens et des organisations (associations) publiques, ainsi qu'à l'initiative des organes de l'autorité locale par des organisations (associations) publiques dont l'activité principale, conformément à leurs statuts, est la protection de l'environnement, y compris l'organisation et la réalisation de l'expertise environnementale, et qui sont enregistrées selon l'ordre établi par le droit fédéral russe» (article 20 de la loi fédérale «Sur l'expertise environnementale»). [^16]: «Dans la déclaration des organisations publiques (associations) concernant l'organisation d'une expertise écologique publique, il doit être indiqué le nom, l'adresse juridique et l'adresse (lieu de situation), la nature de l'activité prévue conformément à leur statut, les informations sur la composition de la commission d'expertise écologique publique, les informations sur l'objet de l'expertise écologique publique ainsi que les délais de réalisation de l'expertise écologique publique» (alinéa 3 de l'article 23 de la loi fédérale «Sur l'expertise écologique»).