Réglementation juridique du zoning urbain

Comme le note S.A. Bogolioubov, les villes et les points de population constituent les lieux principaux de résidence des citoyens de la Fédération de Russie, appelés à créer un environnement favorable ainsi que d'autres conditions nécessaires au développement prospère de la qualité de vie. L'ensemble des moyens assurant une vie digne et un libre développement de l'être humain est prévu dans les institutions et normes du droit urbanistique et écologique¹. À cet égard, J.G. Zharikov attire l'attention sur le fait que la construction n'est pas une activité économique inoffensive, ni pour la nature environnante de chantier, ni pour le paysage culturel en ville, son esthétique². Dans ce contexte particulier, une importance particulière revient à la garantie d'un état favorable de l'environnement lors de la mise en œuvre des activités urbanistiques.

Dans la littérature scientifique, l'accent est mis sur l'importance du zonage urbain dans le règlement de l'activité d'aménagement urbain. Selon N.V. Kichigin, le zonage urbain doit devenir un outil important et efficace pour réguler l'activité d'aménagement urbain et l'utilisation des sols sur les territoires des formations municipales, permettant aux formations municipales de mener une politique municipale indépendante dans le domaine de l'utilisation des sols et de la construction³. Par contre, selon E.K. Trutneva, en économie de marché, dans les conditions du marché immobilier, il ne peut y avoir de zonage urbain établissant des règlements d'aménagement juridiquement significatifs par le biais des actes normatifs municipaux – Règles d'utilisation des sols et de construction⁴.

L'aménagement urbain est le type de zonage territorial le plus détaillé parmi ceux examinés dans le cadre de la présente étude, et il est régulé de manière approfondie par le droit actuel de la Fédération de Russie. L'aménagement urbain ainsi que certains éléments spécifiques de l'aménagement urbain sont fréquemment abordés dans la littérature scientifique⁵. Il existe également un nombre considérable d'études doctorales qui examinent en détail l'aménagement urbain⁶.

D'après A.P. Anisimov, l'institution du zonage urbain occupe une place particulière dans le mécanisme de réglementation juridique. Elle contient des critères de légalité du comportement des sujets des relations foncières, car elle précise les caractéristiques des infractions administratives (et non seulement) inscrites dans des normes juridiques générales, et constitue un critère de légalité (illégalité) du comportement des sujets des relations foncières. L'état d'institutions telles que le droit à un environnement favorable à l'activité vitale, la responsabilité pour les infractions foncières (construction illégale, etc.), dépend de l'utilisation du terrain conformément aux règlements urbains établis pour chaque zone territoriale⁷.

N.A. Andrianov souligne que la valeur principale du système de zonage urbain des territoires des localités réside dans l'établissement de «transparence» du processus de construction, lorsque les futurs promoteurs immobiliers ainsi que la population comprennent clairement comment un terrain particulier et les biens immobiliers situés dessus peuvent être utilisés. Cela permet d'exclure pratiquement complètement la dépendance des promoteurs immobiliers et de la population du territoire à l'arbitraire des fonctionnaires des organes de l'autorité locale lors de la fixation du type d'utilisation autorisée du terrain⁸.

Le Code de l'urbanisme en vigueur auparavant, le Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie du 07.05.1998 № 73-ФЗ (désigné ci-après comme le Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie de 1998)⁹ distinguait le zonage¹⁰ et le zonage juridique¹¹. Selon A.A. Vysockovski, le zonage juridique est une idéologie et une technologie de réglementation urbaine destinées à l'économie de marché, visant un processus démocratique d'atteinte à un équilibre des intérêts de différentes groupes¹².

Cependant, lors de la préparation du nouveau Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie, des doutes sont apparus quant à la justesse du terme «zonage juridique» en ce sens que l'utilisation de ce terme pouvait faire croire que tout autre zonage (par exemple, le zonage du plan général) serait perçu comme non juridique¹³.

Dans le Code civil russe actuel est utilisé le terme «zonage urbain»¹⁴. Selon l'opinion de N.V. Kichigin, le droit urbanistique prévoit un tel mécanisme universel de régulation des divers intérêts que le zonage urbain ou territorial¹⁵. Alors que L.E. Bandorine considère le zonage urbain comme le moyen principal de détermination de l'utilisation autorisée¹⁶.

Le contenu du concept de «zoning urbain» permet d'en tirer la conclusion qu'il comprend deux éléments (liste fermée) : 1) la définition des zones territoriales et 2) l'établissement des règlements d'urbanisme. De plus, l'utilisation de la conjonction coordinative «et» signifie que pour cette manière de définir le régime juridique des terres, la présence obligatoire des deux éléments est nécessaire. Autrement dit, le zoning urbain ne consiste pas uniquement à établir des zones territoriales ou uniquement à établir des règlements d'urbanisme ; dans le cas contraire, la conjonction disjunctive «ou» aurait été utilisée dans la loi.

Résultat de la zonisation urbaine est la préparation des règles d'utilisation du sol et de l'aménagement du territoire¹⁷. Selon N.V. Kichigin, bien que la principale tâche des règles d'utilisation du sol et de l'aménagement du territoire soit la réglementation de la construction, toutefois, elles contiennent un important potentiel en matière de protection de l'environnement¹⁸. Conformément au paragraphe 2 de l'article 30 du Code de la construction de la Fédération de Russie, les règles d'utilisation du sol et de l'aménagement du territoire comprennent : 1) l'ordre de leur application ainsi que des modifications apportées à ces règles ; 2) une carte de zonisation urbaine¹⁹ ; 3) des réglementations urbaines.

D'après les données du ministère de la Construction de Russie, à la fin de l'année 2013 ont été approuvés : 87,6 % des règles d'utilisation du sol et de l'aménagement du territoire des municipalités urbaines ; 79,2 % des règles d'utilisation du sol et de l'aménagement du territoire des localités urbaines ; 62,7 % des règles d'utilisation du sol et de l'aménagement du territoire des localités rurales²⁰.

La préparation du projet de règlement d'utilisation des terres est réalisée, notamment en tenant compte des résultats des audiences publiques et des propositions des parties intéressées (article 31, partie 3 du Code de la construction et de l'urbanisme de la Fédération de Russie). À cet égard, A.P. Anisimov considère les audiences publiques sur les projets de règlement d'utilisation des terres et les plans généraux comme la forme la plus efficace de participation de la population à l'adoption de décisions écologiquement importantes²¹.

Le règlement d'urbanisme comprend trois éléments : 1) les types d'utilisation autorisés des terrains, ainsi que tout ce qui se trouve au-dessus et en dessous de la surface des terrains et est utilisé lors de leur construction et de l'exploitation ultérieure des bâtiments ; 2) les dimensions limites (minimales et/ou maximales) des terrains et les paramètres limites d'utilisation autorisée, de construction et de reconstruction des bâtiments ; 3) les restrictions concernant l'utilisation des terrains et des bâtiments (alinéa 6 de l'article 1 du Code de la construction et de l'urbanisme de la Fédération de Russie).

Comme le soulignent E.K. Trutnev et L.E. Bandorine, les deux premiers composants constituent, ainsi dire, la partie positive du règlement d'urbanisme, c'est-à-dire «ce qui est autorisé». Le troisième composant correspond à la partie négative, «ce qui est interdit». Ainsi, le règlement d'urbanisme peut simultanément indiquer à la fois ce qui est autorisé et ce qui est interdit.

La partie positive du règlement d'urbanisme, c'est-à-dire «ce qui est autorisé», peut être établie par les organes de l'autonomie locale dans les règles d'utilisation des terres et de construction. «Ce qui est autorisé» est établi en tenant compte de «ce qui est interdit».

La partie négative du règlement d'urbanisme, «ce qui est interdit», ne peut être établie par les organes de l'autorité locale, mais doit être respectée et prise en compte. «Ce qui est interdit» est déterminé conformément à la législation fédérale par le biais des zones d'utilisation territoriale spéciales (voir paragraphe 4 de l'article 1 du Code de la construction). Les zones d'utilisation territoriale spéciales sont inscrites dans les documents de planification territoriale (y compris les plans directeurs) et doivent obligatoirement être représentées dans les règles d'utilisation des terres et de la construction²².

D'après l'opinion de N.V. Kichigin, le Code de la construction (GK RF), d'une part, étend le mécanisme d'utilisation autorisée non seulement aux terrains, mais aussi aux objets de construction (biens immobiliers) ; d'autre part, établit une classification des types d'utilisation autorisée des terrains et des objets de construction²³.

Ce fait est souligné dans la littérature scientifique, qui met en évidence l'importance particulière du règlement d'aménagement urbain dans le réglage des relations sociales. Par exemple, A.V. Cherednikov a justifié la position selon laquelle une combinaison optimale de permissions et de restrictions dans le règlement d'aménagement urbain permettra d'assurer un équilibre entre les intérêts publics et privés²⁴.

Dans la législation, il est prévu une disposition permettant aux titulaires des droits de choisir librement les parcelles foncières et les objets d'infrastructure à usage capital situés dans n'importe quel type d'utilisation autorisée prévu par le plan de zonage territorial (paragraphe 2 du point 2 de l'article 7 du Code foncier russe). Selon N.V. Kichigin, cette disposition législative ne devrait pas être considérée comme un permis absolu d'agir uniquement conformément aux dispositions du règlement d'aménagement urbain. Les dispositions du règlement d'aménagement urbain doivent être envisagées en relation avec les actes législatifs de la Fédération de Russie, les réglements techniques, les exigences des normes sanitaires et épidémiologiques ainsi que d'autres exigences obligatoires. Ainsi, même dans une zone industrielle d'un point habité, il est impossible d'installer une centrale nucléaire sans études spéciales et des accords préalables²⁵. L.E. Bandorine a proposé un mécanisme de mise en œuvre du droit de choisir n'importe quel type d'utilisation autorisée prévu par le plan de zonage territorial²⁶.

Les problèmes liés à la détermination du régime juridique des terres lors de l'approbation des règles d'utilisation et de construction des sols sont fréquemment rencontrés dans la pratique judiciaire. Comme il ressort de la décision du Présidium de la Cour suprême de Russie du 18 juin 2013, n° 136/13, dans l'affaire n° A55-23145/2010, la société à responsabilité limitée «G» (ci-après la société) a intenté une demande devant le tribunal arbitral de la région de S contre la Douma du district municipal de S et le chef du district municipal de S, demandant l'annulation de la décision de la Douma du district municipal de S du 08 avril 2010 modifiant la zone C-1 en zone R-2 (zone de parcs, boulevards et quais) concernant les parcelles de terrain appartenant au requérant : pour un parking automobile, considérée comme non conforme aux dispositions des articles 30, 34, 36 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie, ainsi que des articles 40 et 85 du Code civil de la Fédération de Russie et non applicable.

Décision du tribunal arbitral de la région de S. du 19.12.2011, les demandes formulées ont été satisfaites. Le tribunal fédéral arbitral de la zone de P. a annulé cette décision par arrêt du 29.03.2012 et a renvoyé l'affaire à une nouvelle instance devant le tribunal de première instance. Par décision du tribunal arbitral de la région de S. du 27.07.2012, les demandes formulées ont été satisfaites. Le tribunal fédéral arbitral de la zone de P. a laissé cette décision sans modification par arrêt du 13.11.2012.

Comme l'ont établi les tribunaux et comme il ressort des pièces du dossier, l'acte contesté a apporté des modifications à la carte de zonage juridique, notamment les zones J-3 et C-1 ont été modifiées en zone R-2.

Annulant la décision du tribunal arbitral de la région de S. du 27.07.2012 dans l'affaire № A55-23145/2010 ainsi que l'arrêt du tribunal fédéral arbitral de la zone de P. du 13.11.2012 sur le même dossier, le Présidium de la Cour suprême fédérale arbitrale a souligné ce qui suit.

Le droit fédéral limite le droit du propriétaire d'utiliser son terrain par le biais de la construction ou de la réhabilitation des biens immobiliers situés sur ce terrain, en imposant l'obligation de respecter les règles du règlement d'urbanisme. L'étendue précise de cette limitation est déterminée conformément à la législation urbanistique par les règles d'utilisation des terres et de construction.

La tâche des organes des formations municipales lors de l'élaboration des règles d'utilisation des terres et de construction consiste à ne pas assurer la priorité des droits des propriétaires de terrains au détriment d'autres intérêts, mais à concilier ces droits et ces intérêts, à établir un équilibre raisonnable et juste entre eux.

La conclusion des tribunaux selon laquelle l'adoption des modifications aux Règles crée des obstacles à la société pour une utilisation ultérieure des parkings relève d'une erreur. En considérant l'acte contesté comme non applicable, les tribunaux n'ont pas pris en compte le fait que cette disposition prévoit expressément la possibilité de poursuivre l'utilisation antérieure des terrains.

Les tribunaux ont également considéré que l'adoption de l'acte contesté après la réception par le propriétaire du lot foncier du GPZU constituait une violation de ses droits, car cela prive celui-ci de la possibilité d'utiliser ultérieurement les lots fonciers pour la construction d'immobilier. Toutefois, en tenant compte du fait que l'émission de l'acte contesté ne contredit pas les normes du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie (GPZ RF) et du Code civil de la Fédération de Russie (ZK RF), le fait que cet acte limite les droits du propriétaire du lot foncier ne peut servir de fondement pour considérer cet acte comme non applicable.

Cependant, dans ce cas, l'étendue de la limitation des droits de propriété de la société résultant de l'introduction de modifications aux Règles a significativement augmenté par rapport à celle existante précédemment. En conséquence, le propriétaire des lots fonciers ne peut pas être privé du droit d'exprimer des revendications conformément au point 7 de l'article 23 du Code civil de la Fédération de Russie (ZK RF), notamment en ce qui concerne l'acquisition de ces lots fonciers.

L'article 38 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie définit le contenu des limites des tailles des parcelles foncières et des paramètres limitatifs de la construction autorisée, ainsi que de la reconstruction des objets d'infrastructure²⁷. Selon l'opinion de N.V. Kichigin, l'établissement de tels paramètres et dimensions pourra devenir un outil efficace de la politique urbano-territoriale et foncière des formations municipales, permettra une utilisation plus efficace des parcelles foncières et des objets d'infrastructure situés sur celles-ci, et réduira les coûts administratifs lors de l'exercice d'une activité entrepreneuriale dans le domaine de la construction²⁸.

Il est également important de définir l'objet du zonage urbain. Selon l'opinion d'O.P. Koudinova, «les zones territoriales sont établies comme résultat du zonage dans les limites de la construction urbaine»²⁹. Dans le contexte mentionné ci-dessus, il convient de tenir compte du fait que le Code de la construction et de l'urbanisme fédéral (GK RF) établit une liste exhaustive des terres et des parcelles de terre pour lesquelles aucun règlement d'urbanisme n'est institué³⁰.

Selon l'opinion d'O.I. Krassov, dans le cas des terres pour lesquelles aucun règlement d'urbanisme n'est établi (aucun zonage urbain n'est effectué), il est impossible d'utiliser le terme «utilisation autorisée de la parcelle de terre», car il n'existe pas de fondement juridique pour cela³¹.

Puisque l'établissement d'un règlement d'urbanisme constitue l'un des éléments incontournables de la zonisation urbaine, le non-établissement d'un règlement d'urbanisme pour une certaine catégorie de terrains signifie l'impossibilité de mener à bien la zonisation urbaine sur les territoires situés dans les limites de cette catégorie de terrains. Il semble également correct que l'inverse soit vrai, à savoir que la zonisation urbaine peut être réalisée sur des territoires non mentionnés à l'alinéa 6 de l'article 36 du Code russe d'urbanisme.

Avec ce qui précède, nous considérons que le zoning urbain est un moyen de détermination du régime juridique des zones territoriales. Le régime juridique des zones territoriales est établi à partir du moment où entre en vigueur l'acte normatif juridique adoptant les règles d'utilisation des terres et de la construction. Le régime juridique des terres est déterminé, notamment, en fonction de leur appartenance à une zone territoriale donnée. Ainsi, le zoning urbain peut être considéré comme un moyen de détermination du régime juridique des terres. Toutefois, le régime juridique d'une zone territoriale est plus large que le régime juridique des terres situées dans les limites de cette zone, car le zoning urbain détermine le régime juridique non seulement des terrains, mais aussi des objets de construction.

Le contenu du régime juridique des zones territoriales comprend : 1) les types d'utilisation autorisée des terrains situés dans les limites de la zone territoriale correspondante, ainsi que tout ce qui se trouve au-dessus et en dessous de la surface des terrains et est utilisé lors de leur construction et de l'exploitation ultérieure des bâtiments ; 2) les dimensions limites (minimales et/ou maximales) des terrains ainsi que les paramètres limites d'utilisation autorisée de la construction, de la reconstruction des bâtiments ; 3) les restrictions relatives à l'utilisation des terrains et des bâtiments.

Le projet des règles d'utilisation des sols et de la construction fait l'objet d'une procédure de consultations publiques, au cours de laquelle la population peut influencer la détermination du régime juridique des zones territoriales. Ainsi, les consultations publiques sur les projets de règles d'utilisation des sols et de la construction constituent une forme de participation de la population à la détermination du régime juridique des terrains.

2008. P. 160.

200. (Bandorine L.E. Utilisation autorisée des parcelles foncières : diss. … docteur en droit. Moscou, 2011. P. 9.).

2009.