Rechtliche Regelung der städtebaulichen Zonierung

Laut S.A. Bogolyubov sind Städte und bewohnte Orte die wichtigsten Wohnorte der Bürger der Russischen Föderation, die dazu berufen sind, eine günstige Umwelt und andere Bedingungen zu schaffen, die für das Wohlbefinden des Lebens notwendig sind. Der Satz von Mitteln, die ein würdiges Leben und eine freie Entwicklung des Menschen gewährleisten, wird in den Institutionen und Normen der städtebaulichen und ökologischen Gesetzgebung vorgesehen¹. Dabei betont J.G. Zharikov, dass das Bauen keine harmlose wirtschaftliche Tätigkeit ist, weder für die Natur in der Umgebung der Baustelle noch für den kulturellen Landschaftsraum in der Stadt und ihre Ästhetik². In diesem Zusammenhang gewinnt die Sicherstellung eines günstigen Zustands der Umwelt bei der Durchführung städtebaulicher Tätigkeiten eine besondere Bedeutung.

In der wissenschaftlichen Literatur wird auf die wichtige Bedeutung des städtebaulichen Zonierens bei der Regelung der städtebaulichen Tätigkeit hingewiesen. Nach Auffassung von N.V. Kichigin sollte das städtebauliche Zonieren zu einem wichtigsten und wirksamsten Instrument zur Regelung der städtebaulichen Tätigkeit und des Bodennutzungsverhaltens auf Gebieten kommunaler Einrichtungen werden, das den Kommunen ermöglicht, eine eigenständige kommunale Politik im Bereich der Bodennutzung und Bebauung zu verfolgen³. Demgegenüber betont E.K. Trutneva, dass bei einer Marktwirtschaft unter Marktbedingungen keine städtebauliche Zonierung fehlen kann, die rechtlich bindende städtebauliche Regelungen durch kommunale normative Rechtsakte – Regeln zur Bodennutzung und Bebauung⁴ festlegt.

Die städtebauliche Zonierung ist unter allen in diesem Forschungsprojekt betrachteten Formen der Territorialzonierung am detailliertesten im bestehenden Rechtssystem der Russischen Föderation geregelt. Die städtebauliche Zonierung und einzelne Aspekte der städtebaulichen Zonierung werden in der wissenschaftlichen Literatur häufig untersucht⁵. Es existiert zudem eine erhebliche Anzahl von Dissertationen, in denen die städtebauliche Zonierung detailliert analysiert wird⁶.

Laut A.P. Anisimow nimmt der Mechanismus des rechtlichen Regelungsinstituts der städtebaulichen Zonierung eine besondere Stellung ein. Er enthält Kriterien für die Rechtmäßigkeit des Verhaltens der Akteure im Bodenrecht, da er die Merkmale von Verwaltungsverstößen (und nicht nur) konkretisiert, die in allgemeinen rechtlichen Normen festgelegt sind und dient als Kriterium der Rechtmäßigkeit (Unrechtmäßigkeit) des Verhaltens der Akteure im Bodenrecht. Der Zustand solcher Institute wie das Recht auf eine günstige Lebensumwelt, die Verantwortung für Bodenverstöße (selbstständige Bauvorhaben usw.) hängt davon ab, ob der Grundstückseigentümer den Grundbesitz entsprechend den städtebaulichen Vorschriften nutzt, die für jede territoriale Zone festgelegt sind⁷.

N.A. Andrianow betont, dass die wesentliche Bedeutung des Systems der städtebaulichen Zonierung von Gebieten in Siedlungen darin besteht, die „Transparenz“ des Bebauungsprozesses herzustellen, wodurch sowohl potenziellen Baubetreibern als auch der Bevölkerung klar wird, auf welche Weise ein bestimmter Grundstück und die darauf befindlichen Immobilien genutzt werden können. Dies ermöglicht es praktisch vollständig, die Abhängigkeit von Bauunternehmen und der Bevölkerung des Gebiets vom subjektiven Ermessen der Beamten der lokalen Selbstverwaltung bei der Festlegung der Art der zulässigen Nutzung eines Grundstücks⁸ zu vermeiden.

Früher geltender Baugesetzbuch der Russischen Föderation vom 07.05.1998 № 73-ФЗ (im Folgenden – BaG 1998)⁹ unterschied zwischen Zonierung¹⁰ und rechtlicher Zonierung¹¹. Nach A.A. Vysokovskijs Meinung ist rechtliche Zonierung eine Ideologie und Technologie der städtebaulichen Regelung, die für eine Marktwirtschaft konzipiert ist und auf einen demokratischen Prozess zur Erreichung eines Gleichgewichts unterschiedlicher Interessen ausgerichtet ist¹².

Bei der Vorbereitung des neuen Baugesetzbuches entstanden jedoch Zweifel hinsichtlich der Richtigkeit des Begriffs „rechtliche Zonierung“ in dem Sinne, dass bei Verwendung dieses Begriffs jede andere Zonierung (z. B. die Zonierung eines Gesamtplanes) als unrechtmäßig wahrgenommen werden könnte¹³.

Im aktuellen russischen Gesetz über Stadtplanung wird der Begriff „stadtebauliche Zonierung“ verwendet¹⁴. Nach Auffassung von N. V. Kichigin ist durch das stadtebauliche Recht ein solcher universeller Regelungsmechanismus vorgesehen, wie die stadtebauliche oder territoriale Zonierung¹⁵. L. E. Bandorin hingegen betrachtet die stadtebauliche Zonierung als den grundlegenden Weg zur Bestimmung der erlaubten Nutzung¹⁶.

Die Auslegung des Begriffs „Städtebauliche Bebauungsplanung“ ermöglicht den Schluss, dass er zwei Elemente (Liste geschlossen) umfasst: 1) die Festlegung von territorialen Zonen und 2) die Einführung städtebaulicher Regelungen. Darüber hinaus bedeutet der Einsatz des Konjunktivs „und“, dass bei dieser Methode zur Bestimmung des rechtlichen Regimes für Grundstücke beide Elemente zwingend erforderlich sind. Mit anderen Worten ist städtebauliche Bebauungsplanung nicht nur die Festlegung von territorialen Zonen oder nur die Einführung städtebaulicher Regelungen, andernfalls würde im Gesetz der Konjunktiv „oder“ verwendet werden.

Das Ergebnis der städtebaulichen Zonierung ist die Erstellung der Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung¹⁷. Nach Meinung von N.W. Kichigin sind zwar die Hauptaufgabe der Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung die Regelung der Bebauung, dennoch enthalten sie einen erheblichen Naturschutzpotenzial¹⁸. Laut Absatz 2 des Artikels 30 des Gesetzes über die Stadtplanung und den Landgebrauch (GStGB) umfassen die Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung Folgendes: 1) den Ablauf ihrer Anwendung sowie der Änderungen dieser Regeln; 2) eine Karte der städtebaulichen Zonierung¹⁹; 3) städtebauliche Regelungen.

Laut Daten des Ministeriums für Regionale Entwicklung Russlands waren bis Ende 2013 verabschiedet: 87,6 % der Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung von Stadtkreisen; 79,2 % der Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung von städtischen Gemeinden; 62,7 % der Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung von ländlichen Gemeinden²⁰.

Die Erstellung des Entwurfs der Planung und Gestaltung von Gebieten erfolgt unter anderem mit Berücksichtigung der Ergebnisse öffentlicher Anhörungen und Vorschläge interessierter Personen (Absatz 3 des Artikels 31 des Baugesetzbuches der Russischen Föderation). Dabei betrachtet A.P. Anisimow öffentliche Anhörungen zu Entwürfen der Planung und Gestaltung von Gebieten sowie allgemeinen Plänen als die effektivste Form der Teilnahme der Öffentlichkeit bei Entscheidungen, die ökologische Bedeutung haben²¹.

Der städtebauliche Reglement umfasst drei Elemente: 1) innerhalb der Grenzen der entsprechenden territorialen Zone festgelegte Arten von erlaubtem Grundstücksnutzung, sowie alles, was über und unter der Oberfläche der Grundstücke liegt und während des Bauens und anschließenden Betriebs von Objekten des Kapitalbaus genutzt wird; 2) maximale (minimale und/oder maximale) Größe von Grundstücken und Grenzwerte für erlaubtes Bauen und den Neubau von Objekten des Kapitalbaus; 3) Einschränkungen der Nutzung von Grundstücken und Objekten des Kapitalbaus (Absatz 6 des Artikels 1 des Baugesetzbuches der Russischen Föderation).

Laut E.K. Trutneff und L.E. Bandorin sind die ersten beiden Komponenten sozusagen der positive Teil des städtebaulichen Reglements, also „das, was erlaubt ist“. Der dritte Komponente ist der negative Teil, „das, was nicht erlaubt ist“. Auf diese Weise kann das städtebauliche Reglement gleichzeitig Vorschriften sowohl über das Erlaubte als auch über das Verbotene enthalten.

Der positive Teil des städtebaulichen Reglements, also „das, was erlaubt ist“, sind die zuständigen lokalen Selbstverwaltungsorgane in den Vorschriften zur Landnutzung und Bebauung berechtigt festzulegen. „Das, was erlaubt ist“, wird unter Berücksichtigung von „dem, was nicht erlaubt ist“ festgelegt.

Die negativen Bestimmungen des städtebaulichen Regelungsrahmens, also „das, was nicht erlaubt ist“, dürfen die Organe der lokalen Selbstverwaltung nicht festlegen, müssen sie aber beachten und berücksichtigen. „Das, was nicht erlaubt ist“, wird gemäß dem Bundesgesetzgebung durch Zonen mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen festgelegt (vgl. § 1 Abs. 4 des Gesetzes über die Stadtplanung). Zonen mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen werden in den Dokumenten der territorialen Planung (einschließlich allgemeinen Plänen) festgehalten und müssen zwingend in den Regeln für die Landnutzung und Bebauung dargestellt werden²².

Laut N. V. Kichigin wird das Gesetz über die Stadtplanung einerseits den Mechanismus der erlaubten Nutzung nicht nur auf Grundstücke, sondern auch auf Gebäude (Immobilien) ausweiten; andererseits legt es eine Klassifizierung der Arten der erlaubten Nutzung von Grundstücken und Gebäuden fest²³.

Dabei wird in der wissenschaftlichen Literatur die besondere Bedeutung des städtebaulichen Reglements bei der Regelung öffentlicher Beziehungen hervorgehoben. Zum Beispiel begründete A.V. Cherednikow die Aussage, wonach eine optimale Kombination von Erlaubnissen und Einschränkungen im städtebaulichen Reglement den Ausgleich zwischen öffentlichen und privaten Interessen ermöglichen würde²⁴.

Im Gesetzgebung wird eine Regelung vorgesehen, wonach die Eigentümer von Grundstücken und Objekten des kapitalintensiven Bauens das Recht haben, beliebige vom Bebauungsplan vorgesehene Arten der genehmigten Nutzung auszuwählen (Absatz 2 des Punktes 2 des Artikels 7 des Landesgesetzes). Nach Auffassung von N. V. Kichigin sollte diese Regelung nicht als absolutes Erlaubnis verstanden werden, sich ausschließlich nach den Bestimmungen des städtebaulichen Reglements zu richten. Die Bestimmungen des städtebaulichen Reglements sollten in Verbindung mit den gesetzlichen Akten der Russischen Föderation, technischen Regelwerken, Anforderungen der SanPiN und anderen verpflichtenden Vorschriften betrachtet werden. So ist beispielsweise sogar in einer Industriezone eines Ortes eine Atomkraftanlage nicht ohne besondere Untersuchungen und Genehmigungen errichtbar²⁵. L. E. Bandorin schlug einen Mechanismus zur Umsetzung des Rechts vor, beliebige Arten der genehmigten Nutzung aus den in der Bebauungsplanung vorgesehenen Gebieten zu wählen²⁶.

Probleme im Zusammenhang mit der Festlegung des rechtlichen Regimes von Grundstücken bei der Genehmigung der Regelungen für die Nutzung und Bebauung von Grundstücken treten häufig in der gerichtlichen Praxis auf. Wie sich aus dem Beschluss des Präsidiums des Obersten Gerichtshofs der Russischen Föderation vom 18.06.2013, Nr. 136/13 im Fall № A55-23145/2010 ergibt, wandte sich die Gesellschaft mit beschränkter Haftung „G.“ (im Folgenden – Gesellschaft) an das Handelsgericht der Region S. mit einer Klage gegen den Stadtrat des Stadtbezirks S. und den Leiter des Stadtbezirks S., um die Entscheidung des Stadtrates des Stadtbezirks S. vom 08.04.2010 in Bezug auf die Änderung der Zone Ц-1 in die Zone Р-2 (Zone für Parks, Boulevards und Uferpromenaden) im Teilbereich der Grundstücke, die dem Antragsteller gehören – als Parkplatzfläche – als nicht entsprechend den Vorschriften der Artikel 30, 34, 36 des Grundgesetzes der Russischen Föderation, sowie den Artikeln 40 und 85 des Bodengesetzes der Russischen Föderation und unwirksam zu erklären.

Durch das Urteil des Arbitragegerichts der Region S. vom 19.12.2011 wurden die geltend gemachten Ansprüche befriedigt. Der Bundesarbitragegerichtshof des Bezirks P. stellte mit Beschluss vom 29.03.2012 das Urteil vom 19.12.2011 auf, wies den Fall zur erneuten Verhandlung an das Gericht der ersten Instanz weiter. Durch das Urteil des Arbitragegerichts der Region S. vom 27.07.2012 wurden die geltend gemachten Ansprüche befriedigt. Der Bundesarbitragegerichtshof des Bezirks P. ließ mit Beschluss vom 13.11.2012 das Urteil vom 27.07.2012 unverändert.

Wie von den Gerichten festgestellt und aus den Akten hervorgeht, wurden durch den streitigen Akt Änderungen in der Rechtszonenkarte vorgenommen, insbesondere die Zonen Ж-3 und Ц-1 in die Zone Р-2 geändert.

Beim Aufheben des Urteils des Arbitragegerichts der Region S. vom 27.07.2012 im Fall № А55-23145/2010 und des Beschlusses des Bundesarbitragegerichtshofs des Bezirks P. vom 13.11.2012 zum selben Fall wies der Präsidium des VAS folgendes fest.

Das Bundesrecht beschränkt das Recht des Eigentümers, den ihm gehörenden Grundstücksteil durch Bau oder Sanierung der auf dem Grundstück befindlichen Immobilien zu nutzen, durch die Notwendigkeit, die Anforderungen des städtebaulichen Reglements einzuhalten. Der konkrete Umfang dieser Beschränkung wird gemäß den Bestimmungen des städtebaulichen Rechts über Landnutzung und Bebauung festgelegt.

Die Aufgabe der Organe der kommunalen Gebietskörperschaften bei der Erstellung der Regeln für die Landnutzung und Bebauung besteht nicht darin, das Eigentumsrecht der Grundstückseigentümer gegenüber anderen Interessen zu bevorzugen, sondern vielmehr darin, diese Rechte und Interessen abzugleichen und einen vernünftigen und gerechten Ausgleich zwischen ihnen herzustellen.

Die Entscheidung der Gerichte, dass die Annahme von Änderungen in den Regeln Hindernisse für die Gesellschaft bei der weiteren Nutzung von Parkplätzen darstellt, ist fehlerhaft. Indem sie den angefochtenen Akt als nichtig erklärten, berücksichtigten die Gerichte nicht, dass diese Vorschrift ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, die frühere Nutzung der Grundstücke fortzusetzen.

Die Gerichte erkannten ebenfalls an, dass die Annahme des angefochtenen Aktes nach Erhalt des Grundstückseigentümers des GPZU eine Verletzung seiner Rechte darstellt, da sie die Möglichkeit der weiteren Nutzung der Grundstücke zum Bau von Immobilien entzieht. Allerdings berücksichtigen sie dabei, dass die Ausfertigung des angefochtenen Aktes nicht gegen die Vorschriften des GrK RF und des ZK RF verstößt, weshalb das Umstand, dass dieser Akt die Rechte des Grundstückseigentümers einschränkt, keinen Grund für die Anerkennung desselben als nichtig darstellt.

Im Übrigen hat sich in diesem Fall der Umfang der Einschränkung des Eigentumsrechts der Gesellschaft aufgrund der Änderungen in den Regeln erheblich im Vergleich zu dem früher bestehenden vergrößert. Aus diesem Grund ist der Grundstückseigentümer nicht daran gehindert, Ansprüche gemäß Absatz 7 des Artikels 23 des ZK RF geltend zu machen, einschließlich des Anspruchs auf Erwerb der Grundstücke.

Artikel 38 des Landesbaugesetzes der Russischen Föderation legt den Inhalt der maximalen Flächen von Grundstücken und der maximalen Parameter für die genehmigte Bauleistung sowie die Sanierung von Objekten des Kapitalbaus fest²⁷.Nach Meinung von N. V. Kichigin wird die Festlegung solcher Parameter und Größen ein effektives Instrument der städtebaulichen und landwirtschaftlichen Politik der kommunalen Gebilde sein, ermöglicht den effizienteren Einsatz von Grundstücken und Objekten des Kapitalbaus, die sich darauf befinden, und verringert die Verwaltungskosten bei der Durchführung von Geschäftsaktivitäten im Baubereich²⁸.

Es ist ebenfalls wichtig, den Gegenstand des städtebaulichen Zonierungsplans zu definieren. Laut O.P. Kudinowa «werden territoriale Zonen als Ergebnis der Durchführung des Zonierungsplans innerhalb der bebauten Stadtgebiete festgelegt»²⁹. Im genannten Kontext muss berücksichtigt werden, dass im Städtebaugesetzbuch der Russischen Föderation eine erschöpfende Liste von Landflächen und Grundstücken festgelegt ist, für die kein städtebaulicher Reglement nicht festgelegt wird³⁰.

Laut O.I. Krassow darf der Begriff «zulässige Nutzung eines Grundstücks» in Bezug auf Landflächen, für die keine städtebaulichen Reglemente festgelegt werden (kein städtebauliches Zonierungsplan durchgeführt wird), nicht angewendet werden, da dafür keine rechtlichen Grundlagen bestehen³¹.

Weil die Festlegung eines städtebaulichen Reglements ein unverzichtbarer Bestandteil des städtebaulichen Zonierungsplans ist, bedeutet das Nichtfestlegen eines städtebaulichen Reglements für eine bestimmte Kategorie von Grundstücken, dass das städtebauliche Zonieren im Bereich der Grenzen der entsprechenden Grundstückskategorie nicht durchgeführt werden kann. Auch die umgekehrte Aussage ist richtig: Das städtebauliche Zonieren kann in Bezug auf Gebiete erfolgen, die nicht in Abschnitt 6 des Artikels 36 des Russischen Städtebaugesetzes (GStG) genannt sind.

Angesichts der oben dargelegten Umstände halten wir fest, dass die städtebauliche Zonierung eine Methode zur Bestimmung des rechtlichen Regimes von territorialen Zonen darstellt. Das rechtliche Regime von territorialen Zonen wird ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der normativen Rechtsakte zur Verabschiedung der Vorschriften für die Landnutzung und Bebauung festgelegt. Das rechtliche Regime der Flächen wird unter anderem in Abhängigkeit davon bestimmt, zu welcher territorialen Zone sie gehören. Auf diese Weise kann die städtebauliche Zonierung als Methode zur Bestimmung des rechtlichen Regimes von Flächen betrachtet werden. Dabei umfasst das rechtliche Regime einer territorialen Zone das rechtliche Regime der Flächen innerhalb dieser Zone in weiterem Umfang, da die städtebauliche Zonierung nicht nur das rechtliche Regime von Grundstücken, sondern auch das von Objekten der Kapitalbauweise bestimmt.

Der rechtliche Modus der territorialen Zonen besteht aus: 1) den in den Grenzen der entsprechenden territorialen Zone festgelegten Arten der Nutzung von Grundstücken sowie alles, was über und unter der Oberfläche der Grundstücke liegt und während des Bebausens und der anschließenden Nutzung von Objekten des Kapitalbaus genutzt wird; 2) die maximalen (minimale und/oder maximale) Größen von Grundstücken und die maximalen Parameter der genehmigten Baumaßnahmen, der Sanierung von Objekten des Kapitalbaus; 3) Einschränkungen der Nutzung von Grundstücken und Objekten des Kapitalbaus.

Der Entwurf der Regeln für die Landnutzung und Bebauung durchläuft eine Verfahrensphase öffentlicher Anhörungen, bei der die Bevölkerung Einfluss auf die Festlegung des rechtlichen Modus der territorialen Zonen nehmen kann. Auf diese Weise sind öffentliche Anhörungen zu Entwürfen der Regeln für Landnutzung und Bebauung eine Form der Teilnahme der Bevölkerung an der Festlegung des rechtlichen Modus von Grundstücken.

2069.

200. (Bandorin L.E. Erlaubtes Nutzung von Grundstücken: Diss... Kandidat der juristischen Wissenschaften. M., 2011. S. 9.).

2009.