Réglementation juridique du zonage fonctionnel

D'après S.A. Bogoljubov, les problèmes éco-juridiques du développement des localités sont étroitement liés aux objets protégés par le droit environnemental présents dans ces localités, qui se trouvent en interaction écologique et «urbano-architecturale», les relations d'utilisation et de protection desquels sont réglementées par la législation urbano-architecturale et environnementale, car ils présentent un intérêt économique, écologique, récréatif, démographique, esthétique et urbanistique lié au développement durable des localités¹. Il semble que l'efficacité de la résolution de ces problèmes dépendra en grande partie de la préparation opportune et de qualité des documents prévoyant le développement des territoires, en particulier des documents de planification territoriale².

L'étude du zonage fonctionnel semble justifiée commencer par la définition du contenu de ce concept. Selon l'opinion de N.V. Kichigin, les plans généraux permettent d'établir le zonage fonctionnel du territoire de l'entité municipale, y compris des points habités. En règle générale, par adoption d'un plan général pour une certaine zone, on établit le type correspondant de zone fonctionnelle qui reçoit un régime juridique détaillé dans les règles d'utilisation des terres et de construction de l'entité municipale³.

Alors que O.M. Kozir' souligne que le terme « zonage fonctionnel » est utilisé dans la législation en vigueur pour réguler l'aménagement du territoire de la ville. Un définition précise du zonage fonctionnel n'existe pas, il découle du contexte des actes normatifs juridiques dans lesquels ce terme est utilisé. Selon ceux-ci, le zonage fonctionnel consiste à diviser le territoire de la ville en parties (quartiers d'aménagement), « fonctionnellement » interconnectées entre elles⁴.

Paragraphe 3 de l'article 13 du Code foncier modèle pour les États participants de la CEI⁵indique que le plan général de la ville ou d'un autre lieu habité est le document juridique principal déterminant, dans l'intérêt de la population, les conditions de logement, les orientations et les limites du développement territorial, le zonage fonctionnel, la construction et l'aménagement du territoire, ainsi que la préservation du patrimoine historique-culturel et naturel.

Il convient toutefois de tenir compte du fait que le terme « zonage fonctionnel » est utilisé dans plusieurs lois ainsi qu'en d'autres actes normatifs juridiques et techniques. L'article 5 de l'article 15 de la loi fédérale « Sur les territoires naturels protégés »⁶ définit le zonage fonctionnel comme un régime différencié d'exigences particulières pour la protection des parcs nationaux. L'article 3 de l'article 13 du Code foncier modèle pour les États membres de la Communauté des États indépendants⁷ indique que le plan général de la ville ou d'un autre ensemble habité constitue le document juridique principal déterminant, au bénéfice des habitants, les conditions de logement, les orientations et les limites du développement territorial, le zonage fonctionnel, l'urbanisme et l'aménagement du territoire ainsi que la préservation du patrimoine historique-culturel et naturel.

Conformément à l'article 3.10 des SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Zones de protection sanitaire et classification sanitaire des entreprises, installations et autres objets» (ci-après - SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03)⁸, dans le projet de zone de protection sanitaire, notamment, doit être déterminé le zonage fonctionnel du territoire de la zone de protection sanitaire et le régime d'utilisation de celle-ci.

Dans la législation fédérale, le terme «zone fonctionnelle» est également largement utilisé. Ce terme est par exemple utilisé dans le Code de la construction de la Fédération russe⁹, le Code forestier de la Fédération russe¹⁰, ainsi que dans la loi fédérale «Sur les territoires naturels protégés»¹¹. L'établissement des zones fonctionnelles dans le Code de la construction de la Fédération russe est lié à l'aménagement territorial¹². Alors que les zones fonctionnelles dans la zone forestière et parcs constituent des parties de la zone forestière et parcs, qui sont délimitées afin de différencier le régime d'utilisation, la protection, la préservation et la régénération des forêts dans différentes parties de la zone forestière et parcs¹³.

Ainsi, le terme général «zone fonctionnelle» est utilisé dans la législation en ce qui concerne : 1) les zones fonctionnelles mentionnées dans les documents de planification territoriale des organes de l'autorité locale ; 2) les zones fonctionnelles dans la zone forestière et parcs ; 3) les zones fonctionnelles déterminées en ce qui concerne certaines zones naturelles protégées spéciales.

À notre avis, ces zones fonctionnelles, malgré leur désignation terminologique commune, ont une nature juridique différente. Dans le paragraphe 1 de ce chapitre de la thèse, il a été justifié que l'aménagement en zones des zones naturelles protégées spéciales doit être considéré comme un aménagement écologique et non fonctionnel.

La définition des zones fonctionnelles et de leur destination fonctionnelle dans les documents d'aménagement territorial des formations municipales présente une spécificité considérable et s'applique à l'ensemble du territoire de la formation municipale (respectivement, elle a un caractère global). La position exposée permet de considérer la définition de ces zones comme une forme de zonage territorial. Puisque le résultat de cette forme particulière de zonage territorial est la définition des zones fonctionnelles et de leur destination fonctionnelle, il convient de considérer ce type de zonage territorial comme un zonage fonctionnel. La pertinence de cette position est également confirmée par les positions précédemment évoquées des scientifiques ainsi que par les dispositions du Code foncier modèle pour les États participants à la Communauté d'États indépendants.

Ainsi, dans le cadre du présent paragraphe, le zonage fonctionnel sera considéré comme une forme de zonage territorial prévoyant la détermination des zones fonctionnelles ainsi que leur fonctionnement dans les documents de planification territoriale des formations municipales. Il convient toutefois d'identifier l'influence du zonage fonctionnel sur le régime juridique des terres.

La nature juridique du zonage fonctionnel est déterminée par la nature juridique de l'aménagement territorial, qui constitue un aménagement du développement des territoires, notamment afin d'établir les zones fonctionnelles, de définir le positionnement prévu des objets d'intérêt fédéral, des objets d'intérêt régional et des objets d'intérêt local (alinéa 2 de l'article 1 du Code de la planification territoriale de la Fédération de Russie). Cette conclusion trouve également une confirmation dans l'Arrêt de la Cour suprême de la Fédération de Russie du 24 juin 2009, affaire № 78-Г09-22, dans lequel il est souligné que les affirmations du requérant selon lesquelles l'attribution par la loi contestée d'une zone résidentielle à la zone fonctionnelle «R 2» contredit l'alinéa 11 de l'article 35 du Code de la planification territoriale de la Fédération de Russie, car il ne s'agit pas d'une zone occupée par des forêts urbaines, des squares, des parcs, des jardins urbains, des étangs, des lacs, des réservoirs, des plages et autres, ont été examinées par le tribunal et considérées comme non fondées, car la détermination dans le plan général de la ville des zones fonctionnelles constitue un développement prévisionnel de ses territoires¹⁴.

Cependant, comme le souligne l'Arrêt de la Cour suprême de la Fédération russe du 20.06.2012 № 78-АПГ12-7, l'argument des requérants selon lequel le classement de la zone litigieuse comme faisant partie de l'infrastructure ingénierique et routière rend la vie et la santé des résidents vivant sur cette zone dangereuses ne constitue pas un motif suffisant pour annuler la décision du tribunal, car le fait que le législateur a classé une certaine zone dans une catégorie fonctionnelle spécifique en soi ne prouve pas de violation des droits des citoyens à un environnement favorable¹⁵.

Commentant l'article 9 du Code russe de la planification territoriale, E.A. Galinovskaïa souligne que la planification territoriale représente une liste d'actions administratives et juridiques visant à déterminer à l'avance et à fixer dans les documents correspondants les principaux types d'utilisation conjointe des objets situés sur une certaine zone¹⁶. Ce constat semble être confirmé par certains dispositions du Code russe de la planification territoriale¹⁷.

D'après A.A. Vysockovski, le planification peut être à court terme ou à moyen terme (jusqu'à 3 ans) et à long terme. Dans l'activité d'aménagement du territoire, il s'agit généralement de la planification à long terme sur une période de 10 ans et plus¹⁸. La position mentionnée ci-dessus nous semble justifiée, car elle est confirmée par les dispositions des paragraphes 10 et 11 de l'article 9 du Code russe de la construction, qui stipulent que l'aménagement territorial est réalisé sur une période d'au moins 10 et 20 ans¹⁹.

Dans la pratique judiciaire, des tentatives sont faites pour révéler le contenu de l'aménagement territorial. Par exemple, après avoir examiné les documents du dossier, le tribunal de première instance a constaté que le plan général de la ville représente uniquement les changements prévus de manière générale, ce qui permet ainsi une liberté d'examiner ultérieurement des problèmes et des tâches spécifiques, tout en présentant un tableau global de la répartition prévue des territoires urbains conformément aux objectifs stratégiques du développement urbain, et prévoit l'élaboration de plans plus détaillés, y compris les plans conceptuels ainsi que les projets d'aménagement²⁰.

Le planification territoriale est réalisée à la fois par les organes de l'autorité étatique et par les organes des autorités locales²¹. Cependant, les cartes des zones fonctionnelles ne contiennent que les documents de planification territoriale élaborés par les organes des autorités locales²². Autrement dit, le zonage fonctionnel est réalisé uniquement au niveau des organes des autorités locales et n'est pas réalisé au niveau des organes de l'autorité étatique de la Fédération russe et des organes de l'autorité étatique des sujets de la Fédération russe. Dans le contexte ci-dessus, E.K. Trutnev et L.E. Bandorine soulignent que l'État planifie beaucoup plus souvent «pour lui-même», tandis que les autorités locales planifient beaucoup plus souvent «pour autrui» — des personnes physiques. Pour planifier «pour soi-même», le zonage fonctionnel n'est pas nécessaire. Pour planifier «pour les autres», le zonage fonctionnel est nécessaire comme étape technologique préparatoire pour la mise en œuvre ultérieure du zonage urbain, qui a un caractère juridique²³.

Cependant, comme le souligne N.V. Kichigin, dans les conditions de lacunes et de contradictions du droit existant en matière d'urbanisme, foncier et autre, les situations litigieuses se présentant lors de la mise en œuvre des plans directeurs sont résolues par les tribunaux et les cours arbitrales par l'interprétation du droit. Toutefois, la jurisprudence ne répond pas à toutes les questions soulevées en pratique, elle souffre également de contradictions et d'une instabilité²⁴.

Dans l'Arrêt du Conseil suprême de la Fédération russe du 20.06.2012 № 78-АПГ12-7, il est noté que selon l'opinion du requérant, la loi de Saint-Pétersbourg «Sur le plan directeur de Saint-Pétersbourg» n'a pas pris en compte la zone d'habitat existante, et qu'il devrait refléter l'aménagement du territoire qui s'est historiquement développé.

Dans la partie motivée de la décision citée du Conseil d'État de la Fédération russe, il est indiqué qu'il n'existe pas d'obligation pour les organes étatiques des sujets de la Fédération russe de déterminer les zones fonctionnelles dans le plan général de la ville conformément à l'utilisation effective du territoire, car selon la législation en vigueur, le plan général est un document de planification. En conséquence, la planification du territoire vise à ne pas fixer la situation actuelle, mais à promouvoir le développement du territoire, c'est-à-dire son possible changement à l'avenir²⁵.

Le règlement relatif à l'aménagement territorial figurant dans le schéma d'aménagement territorial du district municipal comprend : 1) des informations sur les types, la destination et les noms des objets locaux de valeur municipale prévus pour être implantés, leurs caractéristiques principales, leur emplacement (les noms du lieu-dit, de la zone interurbaine, du point de population sont indiqués), ainsi que les caractéristiques des zones présentant des conditions particulières d'utilisation du territoire dans le cas où l'établissement de ces zones est nécessaire en raison de l'implantation de ces objets ; 2) les paramètres des zones fonctionnelles établies sur les zones interurbaines, dans le cas où des objets d'intérêt fédéral, des objets d'intérêt régional, des objets locaux (à l'exclusion des objets linéaires) sont prévus pour être implantés sur ces zones ainsi que des informations sur les objets d'intérêt fédéral, les objets d'intérêt régional et les objets locaux prévus pour être implantés dans ces zones (partie 2 de l'article 19 du Code de la construction de la Fédération de Russie).

L’article relatif à l’aménagement territorial figurant dans le plan général du bassin de population et de la ville comprend : 1) des informations sur les types, les fonctions et les noms des objets d’intérêt local du bassin de population et de la ville prévus pour être implantés, leurs caractéristiques principales, leur emplacement (pour les objets d'intérêt local qui ne sont pas des objets linéaires, les zones fonctionnelles sont indiquées), ainsi que les caractéristiques des zones avec des conditions particulières d'utilisation du territoire si l'établissement de ces zones est nécessaire en raison de la mise en place de ces objets ; 2) les paramètres des zones fonctionnelles, ainsi que des informations sur les objets d'intérêt fédéral, les objets d'intérêt régional et les objets d'intérêt local prévus pour être implantés dans ces zones, à l'exception des objets linéaires (partie 4 de l'article 23 du Code de la construction de la Fédération russe).

D'après E.A. Galinskaya, les relations relatives à l'aménagement territorial sont en fait plus larges que celles concernant la rédaction des documents correspondants – cette conclusion peut être tirée du contenu du chapitre 3 du Code de la construction de la Fédération russe. L'approbation des documents d'aménagement territorial détermine l'affectation et les principales formes d'utilisation des biens immobiliers situés sur le territoire concerné, les principaux axes de construction et d'autres formes d'utilisation des territoires, des terres et des parcelles de terre²⁶. Selon N.L. Lisina, la fonction d'utilisation des territoires et l'intensité de leur utilisation sont déterminées en tenant compte des restrictions relatives à l'utilisation urbaine des territoires²⁷.

Dans l'arrêt du Conseil suprême de la Fédération russe du 27 mai 2009, n° 78-G09-17, il est indiqué que selon le requérant, l'attribution du territoire à la zone fonctionnelle ZJD, effectuée par la loi n° 274-44, contredit l'article 6 de l'article 14 du Code civil russe et les SanPiN, et viole les droits du propriétaire, car elle empêche au requérant d'effectuer la réhabilitation des biens immobiliers appartenant à ce dernier dans le but d'étendre son activité productive, empêche l'utilisation de ces biens immobiliers selon leur destination prévue et limite ainsi le droit du propriétaire d'utiliser ses biens selon leur destination prévue. Dans la version précédente de la loi «Sur le plan général de Saint-Pétersbourg et sur les limites des zones de protection des monuments historiques sur le territoire de Saint-Pétersbourg», la zone litigieuse était classée dans la zone d'aménagement multifonctionnelle d'activités publiques et commerciales – D 1.

Dans la partie motiva­tion­nelle de l'arrêt du Conseil suprême de la Russie, il est indiqué que conformément aux articles 1, 9 et 63 du Code de la planification territoriale de la Fédération de Russie (GK RF), le plan général est un document de planification territoriale visant à déterminer l'affectation des territoires, fondé sur le principe de fonctionnement et de division du territoire en zones fonctionnelles correspondantes, comprenant les informations prévues par l'article 23 du Code de la planification territoriale de la Fédération de Russie (GK RF).

Dans ces circonstances, la conclusion du tribunal selon laquelle les normes contestées de la loi de Saint-Pétersbourg ne contredisent pas les dispositions du Code de la planification territoriale de la Fédération de Russie est correcte et correspond aux dispositions de la loi fédérale régissant les relations dans le domaine de l'urbanisme en général, y compris en ce qui concerne la composition et le contenu des plans généraux comprenant des cartes des limites des zones fonctionnelles avec les paramètres de développement des zones correspondantes²⁸.

Comme il ressort de la décision du Conseil suprême de la Russie fédérale, la définition des zones fonctionnelles générales constitue un développement prévisible des territoires des formations municipales²⁹. À cet égard, les documents de planification territoriale sont obligatoires pour les organes des autorités étatiques et les organes de l'administration locale lors de la prise de décisions par ces derniers ainsi que lors de leur mise en œuvre (alinéa 3 de l'article 9 du Code de la construction de la Fédération de Russie). Ces décisions peuvent être prises ou mises en œuvre, notamment sur la base de la carte des zones fonctionnelles, qui constitue une partie intégrante des documents de planification territoriale des formations municipales. Une décision prise ou mise en œuvre sur la base de cette carte (mais pas la carte elle-même) peut avoir un impact sur les droits et obligations des participants aux relations foncières.

La préparation du projet de plan général est réalisée, notamment en tenant compte des résultats des audiences publiques sur le projet de plan général ainsi qu'en prenant en considération les propositions des parties intéressées (article 24, paragraphe 3 du Code de la construction de la Fédération russe). En ce qui concerne les schémas de planification territoriale des formations municipales, il est indiqué que les parties intéressées ont le droit de présenter leurs propositions concernant le projet de schéma de planification territoriale du district municipal (article 20, paragraphe 5 du Code de la construction de la Fédération russe).

Il convient également de noter que l'adoption ou la modification d'un plan général établissant ou modifiant la limite d'un point habité modifie la catégorie des terres, en transférant les terres appartenant à d'autres catégories vers les terres des points habités ou inversement³⁰. Cette conclusion s'appuie sur les dispositions du Code de la propriété foncière de la Fédération russe³¹.

À la lumière de l'analyse du droit, de la jurisprudence et de la littérature scientifique, on peut conclure que le zonage fonctionnel ne constitue pas un moyen de déterminer le régime juridique des zones fonctionnelles et des terrains situés dans ces zones. Toutefois, le zonage fonctionnel peut avoir un impact indirect sur les droits et obligations des participants aux relations foncières.

La désignation fonctionnelle des zones fonctionnelles est déterminée dès l'entrée en vigueur de l'acte normatif juridique approuvant le document correspondant de planification territoriale de la formation municipale. Le projet du document de planification territoriale fait l'objet d'une procédure de consultations publiques, au cours de laquelle la population peut influencer, notamment la désignation fonctionnelle des zones fonctionnelles. Ainsi, les consultations publiques sur les projets de documents de planification territoriale constituent une forme de participation de la population à la détermination du développement prévisible du territoire.