Réglementation juridique du zonage fonctionnel

Selon S.A. Bogolyubov, les problèmes éco-juridiques liés au développement des localités sont étroitement associés aux objets protégés par le droit environnemental présents dans ces localités et soumis à des relations de lien écologique et «urbanistique», réglementées par le droit urbanistique et le droit environnemental, puisqu'elles présentent un intérêt économique, écologique, récréatif, démographique, esthétique et urbanistique lié au développement durable des localités¹. Il semble que l'efficacité de la résolution de ces problèmes dépendra en grande partie de leur traitement opportun et de qualité

préparation des documents prévoyant le développement des territoires, en premier lieu des documents de planification territoriale². L'étude du zonage fonctionnel semble justifiée en commençant par la définition du contenu de ce concept. Selon l'opinion de N.V. Kichigin, les plans directeurs permettent d'établir le zonage fonctionnel du territoire de l'organisation municipale, y compris des points habités. En règle générale, par adoption d'un plan directeur pour une certaine zone, on établit le type correspondant de zone fonctionnelle, qui reçoit un régime juridique détaillé dans les règles d'utilisation des sols et de construction de l'organisation municipale³.

Alors que O.M. Kozyr' souligne que le terme « zoning fonctionnel » est utilisé dans la législation en vigueur pour réguler l'aménagement du territoire de la ville. Aucune définition précise du zoning fonctionnel n'existe, elle découle du contexte des actes normatifs juridiques dans lesquels ce terme est utilisé. Selon ceux-ci, le zoning fonctionnel consiste à diviser le territoire de la ville en parties (quartiers d'aménagement), « fonctionnellement » interconnectés entre eux⁴.

Dans le paragraphe 3 de l'article 13 du Code foncier modèle pour les États membres de la Communauté des Nations indépendantes⁵, il est indiqué que le plan général de la ville ou d'un autre ensemble habité constitue un document juridique principal déterminant, dans l'intérêt de la population, les conditions de vie, les orientations et les limites du développement territorial, le zonage fonctionnel, la construction et l'aménagement du territoire ainsi que la préservation du patrimoine historique, culturel et naturel.

À cet égard, il convient de tenir compte du fait que le terme « zonage fonctionnel » est utilisé dans plusieurs lois ainsi qu'en d'autres actes normatifs juridiques et techniques. Dans la partie 5 de l'article 15 de la loi fédérale « Sur les territoires naturels protégés spéciaux »⁶, le zonage fonctionnel est défini comme un régime différencié d'exigences de protection particulière des parcs nationaux. L'article 3 de l'article 13 du Code foncier modèle pour les États membres de la CEI⁷ indique que le plan général de la ville ou d'un autre ensemble habité constitue le document juridique principal déterminant, dans l'intérêt de conditions de vie, orientations et limites du développement territorial, zoning fonctionnel, construction et aménagement du territoire, préservation du patrimoine historique et culturel ainsi que naturel.

Conformément à l'article 3.10 des SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Zones sanitaires de protection et classification sanitaire des entreprises, installations et autres objets» (ci-après - SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03)⁸, dans le projet de zone sanitaire de protection, notamment, doivent être définis le zoning fonctionnel du territoire de la zone sanitaire de protection et le régime d'utilisation.

Dans la législation fédérale, le terme « zone fonctionnelle » est également largement utilisé. Ce terme est par exemple utilisé dans le Code de l'urbanisme de la Fédération russe⁹, la Loi sur les forêts de la Fédération russe¹⁰, ainsi que dans la loi fédérale « Sur les territoires naturels protégés »¹¹. L'établissement des zones fonctionnelles dans le Code de l'urbanisme de la Fédération russe est lié à la planification territoriale¹². Alors que les zones fonctionnelles dans la zone forestière et parcs constituent des parties de la zone forestière et parcs, qui sont délimitées afin de différencier le régime d'utilisation, de protection, de préservation et de régénération des forêts dans différentes parties de la zone forestière et parcs

zones¹³. Ainsi, le terme général «zone fonctionnelle» est utilisé dans la législation en ce qui concerne : 1) les zones fonctionnelles dans les documents de planification territoriale des organes de l'autorité locale ; 2) les zones fonctionnelles dans la zone forestière et parque ; 3) les zones fonctionnelles définies en ce qui concerne certains territoires naturels protégés spécifiques.

Dans notre avis, les zones fonctionnelles mentionnées, malgré leur désignation terminologique commune, ont une nature juridique différente. Dans le paragraphe 1 de ce chapitre de la thèse, il a été justifié que le zoning des terrains naturels protégés spéciaux doit être considéré comme un zoning écologique et non fonctionnel.

La définition des zones fonctionnelles et de la destination fonctionnelle de ces zones dans les documents de planification territoriale des formations municipales présente une spécificité importante et s'applique à l'ensemble du territoire de la formation municipale (respectivement, elle a un caractère global). La disposition indiquée permet de considérer la définition mentionnée ci-dessus comme un type de zonage territorial. Puisque le résultat de la mise en œuvre de ce type de zonage territorial est la définition des zones fonctionnelles et de la destination fonctionnelle de ces zones, il convient de considérer ce type de zonage territorial comme

du zoning fonctionnel. La pertinence de cette position est également confirmée par les positions des savants mentionnées précédemment ainsi que par les dispositions du Code foncier modèle pour les États membres de la CEI.

Dans le cadre du présent paragraphe, le zonage fonctionnel sera considéré comme une forme de zonage territorial prévoyant la définition des zones fonctionnelles et leur fonctionnement dans les documents de planification territoriale des formations municipales. Il est important de déterminer l'impact du zonage fonctionnel sur le régime juridique des terres.

La nature juridique du zonage fonctionnel est déterminée par la nature juridique de l'aménagement territorial, qui consiste en un aménagement du développement des territoires, notamment pour établir les zones fonctionnelles, définir le placement prévu des objets d'intérêt fédéral, des objets d'intérêt régional, des objets d'intérêt local (alinéa 2 de l'article 1 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie (GK RF)). Cette conclusion trouve également confirmation dans l'arrêt du Tribunal suprême de la Fédération de Russie du 24 juin 2009, affaire n° 78-Г09-22, dans lequel il est noté que les affirmations du requérant selon lesquelles l'attribution par la loi contestée de la zone résidentielle à la zone fonctionnelle «Р 2»

contredit l'article 11 de l'article 35 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie, car il ne s'agit pas d'une zone occupée par des forêts urbaines, des squares, des parcs, des jardins urbains, des étangs, des lacs, des réservoirs, des plages et autres éléments similaires, vérifiés par le tribunal et correctement reconnus comme invalides, car la définition des zones fonctionnelles dans le plan général de la ville constitue un développement prévisionnel de ses territoires¹⁴. Cependant, comme le souligne l'Arrêt de la Cour suprême de Russie du 20 juin 2012 № 78-АПГ12-7, la mention des requérants que le classement de la zone contestée comme zone d'infrastructure ingénierique et routière rend l'habitation là-bas dangereuse pour la vie et la santé des citoyens ne constitue pas un motif d'annulation de la décision de justice, car le classement par le législateur d'une territoire dans une zone fonctionnelle donnée en soi ne témoigne pas d'une violation des droits des citoyens à un environnement favorable¹⁵.

Commentant l'article 9 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie, E.A. Galinskaya souligne que la planification territoriale représente une liste d'actes administratifs et juridiques consistant à déterminer à l'avance et à fixer dans les documents correspondants les types principaux d'utilisation conjointe des objets situés sur le territoire concerné¹⁶. Ce constat semble être confirmé par certains dispositions du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie¹⁷.

D'après l'opinion d'A.A. Vysockovski, le planification peut être à court terme ou à moyen terme (jusqu'à 3 ans) et à long terme. Dans les activités de planification urbaine, il s'agit généralement de planification à long terme sur une période de 10 ans et plus¹⁸. La position présentée ci-dessus nous semble justifiée, car elle est confirmée par les dispositions des paragraphes 10 et 11 de l'article 9 du Code de la planification urbaine de la Fédération de Russie, qui stipulent que la planification territoriale est réalisée sur une période d'au moins 10 et 20 ans¹⁹.

Des tentatives de révéler le contenu de la planification territoriale sont entreprises dans la jurisprudence. Par exemple, après avoir examiné les documents du dossier, le tribunal de première instance a constaté que le plan général de la ville représente les changements prévus uniquement sous une forme générale, déterminant ainsi la liberté d'examiner ultérieurement des problèmes et des tâches spécifiques, tout en présentant un tableau global du découpage prévu des territoires urbains conformément aux objectifs stratégiques du développement urbain, et prévoit l'élaboration de plans plus détaillés, y compris les plans conceptuels ainsi que les projets d'aménagement[^208].

La planification territoriale est réalisée à la fois par les organes de l'autorité étatique et par les organes de l'administration locale[^209]. Cependant, les cartes des zones fonctionnelles ne contiennent que les documents de la planification territoriale des organes de l'administration locale[^210]. Autrement dit, le zoning fonctionnel est effectué uniquement au niveau des organes de l'administration locale et n'est pas effectué au niveau des organes de l'autorité étatique de la Fédération de Russie ni des organes de l'autorité étatique des sujets de la Fédération de Russie. Dans le contexte mentionné ci-dessus, É.K. Trutnev et L.E. Bandorin notent que L'État planifie beaucoup plus pour « lui-même » que les formations municipales, tandis que les formations municipales planifient beaucoup plus pour « les autres », c'est-à-dire des personnes physiques. Il n'est pas nécessaire de recourir au zoning fonctionnel pour planifier « pour soi-même ». En revanche, il est indispensable d'utiliser le zoning fonctionnel comme étape technologique préparatoire à la mise en œuvre ultérieure du zoning urbain, qui a un caractère juridique[^211].

À cet égard, comme le souligne N.V. Kichigin, dans les conditions de lacunes et de conflits du droit existant en matière d'aménagement du territoire, foncier et autres, les situations litigieuses se présentant lors de la mise en œuvre des plans directeurs sont résolues par les tribunaux et les tribunaux arbitraux par l'interprétation du droit. Cependant, la jurisprudence ne répond pas non plus à toutes les questions soulevées en pratique, de surcroît elle est également marquée par des contestations et une instabilité[^212].

Dans l'arrêt du Cour suprême de la Fédération de Russie du 20 juin 2012 № 78-АПГ12-7, il est noté que selon le requérant, la Loi de Saint-Pétersbourg «Sur le plan général de Saint-Pétersbourg» n'a pas pris en compte la zone d'habitat existante, et qu'il devrait être reflété dans le plan général l'aménagement du territoire qui s'est historiquement développé.

Dans la partie motiva­tionnelle de la décision citée de la Cour suprême de la Fédération russe, il est souligné l'absence d'obligation pour les organes étatiques des sujets de la Fédération russe de déterminer les zones fonctionnelles dans le plan directeur de la ville conformément à l'utilisation effective du territoire, puisque selon le droit actuel, le plan directeur est un document de planification. En conséquence, la planification territoriale vise non pas à fixer l'état existant, mais à développer le territoire, c'est-à-dire à en envisager des changements possibles dans le futur[^213].

Les dispositions relatives à la planification territoriale figurant dans le schéma de planification territoriale du district municipal comprennent : 1) des informations sur les types, l'usage et les noms des objets d'intérêt local du district municipal prévus pour être implantés, leurs caractéristiques principales, leur emplacement (les noms des localités, des territoires intercommunaux, des points habités sont indiqués), ainsi que les caractéristiques des zones présentant des conditions d'utilisation spéciales des territoires dans le cas où l'établissement de ces zones est nécessaire en raison de la présence de ces objets ; 2) les paramètres des zones fonctionnelles établies sur les territoires intercommunaux, dans le cas où sur

Dans les zones interurbaines, il est prévu l'emplacement d'objets d'intérêt fédéral, d'objets d'intérêt régional, d'objets d'intérêt local (à l'exception des objets linéaires), ainsi que les informations concernant les objets d'intérêt fédéral, d'objets d'intérêt régional, d'objets d'intérêt local prévus pour être installés dans ces zones (paragraphe 2 de l'article 19 du Code foncier russe).

Le règlement relatif à la planification territoriale figurant dans le plan général du territoire de la localité et de la municipalité comprend : 1) des informations sur les types, l'usage, les noms des objets d'intérêt local de la localité, de la municipalité prévus pour être implantés, leurs caractéristiques principales, leur emplacement (pour les objets d'intérêt local qui ne sont pas des objets linéaires, les zones fonctionnelles sont indiquées), ainsi que les caractéristiques des zones avec des conditions particulières d'utilisation du territoire dans le cas où l'établissement de ces zones est nécessaire en raison de la mise en place de ces objets ; 2) les paramètres des zones fonctionnelles, ainsi que des informations sur les objets prévus pour être implantés dans ces zones

objets de valeur fédérale, objets de valeur régionale, objets de valeur locale, à l'exception des objets linéaires (partie 4 de l'article 23 du Code civil de la Fédération de Russie).

À l'avis d'E.A. Galinskaya, les relations relatives à la planification territoriale sont en réalité plus étendues que celles concernant la rédaction des documents correspondants — cette conclusion peut être tirée du contenu du Chapitre 3 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie. L'approbation des documents de planification territoriale détermine la destination et les principales formes d'utilisation des biens immobiliers situés sur le territoire concerné, les principaux axes de construction ainsi que d'autres modes d'utilisation des territoires, des terres et des parcelles foncières[^214]. Selon l'opinion de N.L. Lysina, la destination fonctionnelle des territoires et l'intensité de leur utilisation sont déterminées en tenant compte de des restrictions sur l'utilisation urbaine des terrains[^215].

Dans l'arrêt du Cour suprême de la Fédération de Russie du 27 mai 2009 n° 78-Г09-17, il est souligné que selon le requérant, l'attribution du territoire à la zone fonctionnelle ZJD, effectuée par la Loi n° 274-44, contredit le paragraphe 6 de l'article 14 du Code civil russe (GK RF) ainsi que les normes SanPiN et viole les droits du propriétaire, car elle empêche au requérant d'effectuer la reconstruction des biens immobiliers appartenant à ce dernier dans le but d'étendre son activité productive, empêche l'utilisation de ces biens immobiliers conformément à leur destination prévue et ainsi limite le droit du propriétaire d'utiliser ses biens conformément à leur destination prévue. В

Dans la version précédente de la loi «Plan général de Saint-Pétersbourg et des limites des zones de protection des objets du patrimoine culturel sur le territoire de Saint-Pétersbourg», la zone contestée était classée dans la zone de développement multi-fonctionnelle d'usage public et commercial – D 1.

Dans la partie motiva­tionnelle de l'ordonnance du Suprême Tribunal fédéral de Russie, il est indiqué que conformément aux articles 1, 9 et 63 du Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie, le plan général est un document de planification territoriale destiné à déterminer l'affectation des territoires, fondé sur le principe de la détermination fonctionnelle et de la division du territoire en zones fonctionnelles correspondantes, comprenant les informations prévues à l'article 23 du Code.

Dans ces circonstances, la conclusion du tribunal selon laquelle les normes contestées de la loi de Saint-Pétersbourg ne contredisent pas les dispositions du Code de l'urbanisme fédéral (GK RF) est correcte et correspond aux dispositions de la loi fédérale régissant les relations dans le domaine de l'urbanisme en général, y compris en ce qui concerne la composition et le contenu des plans directeurs comprenant des cartes des limites des zones fonctionnelles avec les paramètres de développement des zones concernées[^216].

Comme il ressort de la décision de la Cour suprême de la Fédération de Russie, la décision concernant le plan général des zones fonctionnelles constitue un développement prévisible des territoires des formations municipales[^217]. À cet égard, les documents de planification territoriale sont obligatoires pour les organes des autorités étatiques et les organes de l'autorité locale lors de leur adoption de décisions et de leur mise en œuvre (alinéa 3 de l'article 9 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie). Ces décisions peuvent être adoptées ou mises en œuvre, notamment sur la base de la carte des zones fonctionnelles, qui constitue une partie indissociable des documents de planification territoriale municipale

des formations. Le fait de prendre ou d'appliquer une décision fondée sur cette carte (mais pas la carte elle-même) peut avoir un impact sur les droits et obligations des participants aux relations de propriété foncière.

La préparation du projet de plan directeur est réalisée, notamment en tenant compte des résultats des consultations publiques sur le projet de plan directeur ainsi qu'en prenant en considération les propositions des parties intéressées (partie 3 de l'article 24 du Code russe d'urbanisme (GрК РФ)). En ce qui concerne les schémas de planification territoriale des formations administratives municipales, il est indiqué que les parties intéressées ont le droit de présenter leurs propositions concernant le projet de schéma de planification territoriale du district municipal (partie 5 de l'article 20 du Code russe d'urbanisme (GрК РФ)).

Il convient également de noter que l'approbation ou la modification du plan général, établissant ou modifiant la limite d'une localité, modifie la catégorie des terres en transférant les terres d'autres catégories vers les terres des localités ou inversement[^218]. Cette conclusion s'appuie sur les dispositions du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie[^219].

Sur la base de l'analyse du droit, de la pratique judiciaire et de la littérature scientifique, il est possible d'en conclure que le zoning fonctionnel n'est pas un moyen de déterminer le régime juridique des zones fonctionnelles et des terrains situés dans les limites de ces dernières. Toutefois, le zoning fonctionnel peut exercer un impact indirect sur les droits et obligations des participants aux relations foncières.

La fonction des zones fonctionnelles est déterminée à partir du moment de l'entrée en vigueur de l'acte normatif relatif à l'approbation du document correspondant de planification territoriale de la formation municipale. Le projet de document de planification territoriale fait l'objet d'une procédure de consultations publiques, au cours de laquelle la population peut influer, notamment sur la détermination de la fonction des zones fonctionnelles. Ainsi, les consultations publiques relatives aux projets de documents de planification territoriale constituent une forme de participation de la population à l'élaboration du développement prévu de la zone.

Conformément au paragraphe 5 de l'article 9 du Code de la planification territoriale de la Fédération de Russie, la préparation des documents de planification territoriale est effectuée sur la base des stratégies (programmes) de développement d'entreprises économiques individuelles, des projets nationaux prioritaires, des programmes interétatiques, des programmes de développement socio-économique des sujets de la Fédération de Russie, des plans et programmes de développement socio-économique global des formations municipales (s'ils existent), en tenant compte des programmes adoptés conformément à l'ordre établi et mis en œuvre au moyen des fonds du budget fédéral, des budgets des sujets de la Fédération de Russie, des budgets locaux, ainsi que des décisions des organes de l'autorité étatique, des organes

de l'autorité locale, des autres principaux gestionnaires des fonds des budgets correspondants prévoyant la création d'objets de valeur fédérale, d'objets de valeur régionale, d'objets de valeur locale, des programmes d'investissement des sujets de monopoles naturels, des organisations du complexe communal et des informations figurant dans le système d'information fédéral de planification territoriale.

la durée ne doit pas être inférieure à vingt ans (partie 11, article 10 du Code civil de la Fédération de Russie). [^208]:  Décision de la Cour arbitrale du district de l'Ouest de la Sibérie du 31 mars 2009 dans l'affaire № Ф04-1246/2009 (1598-А75-19) // Site officiel de la Cour suprême d'arbitrage de la Fédération russe. [Ressource électronique]. URL : http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/340b0bf2-ef06-4391-b77e-bd29eb95b11e/A75-4273-2008_20090331_Postanovlenie%20kassacii.pdf [^209]:  Conformément au paragraphe 2 de l'article 9 du Code de planification urbaine de la Fédération de Russie (GрК РФ), les documents de planification territoriale se divisent en : 1) des documents de planification territoriale de la Fédération de Russie, qui sont les schémas de planification territoriale de la Fédération de Russie (paragraphe 1 de l'article 10 du Code de planification urbaine de la Fédération de Russie (GрК РФ)) ; 2) des documents de planification territoriale des sujets de la Fédération de Russie, qui sont les schémas de planification territoriale des sujets de la Fédération de Russie (paragraphe 1 de l'article 14 du Code de planification urbaine de la Fédération de Russie (GрК РФ)) ; 3) des documents de planification territoriale des formations municipales, qui sont : 1) les schémas de planification territoriale des districts municipaux ; 2)

les plans directeurs des localités ; 3) les plans directeurs des municipalités urbaines (partie 1 de l'article 18 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire de la Russie). [^210]:  Les cartes des zones fonctionnelles comprennent : 1) les schémas de planification territoriale du district municipal (alinéa 4, partie 1, article 19 du Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie) ; 2) le plan directeur de la localité (alinéa 4, partie 3, article 23 du Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie) ; 3) le plan directeur de la ville (alinéa 4, partie 3, article 23 du Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie). [^211]:  Trutnev E.K., Bandorine L.E. Commentaire du Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie. Moscou, 2010. P. 228. [^212]:  Kichigin N.V. Problèmes actuels d'application des plans généraux et des règlements d'utilisation des terres et de construction // Relations de propriété en Fédération de Russie. 2014. № 2. [^213]:  Décision de la Cour suprême de Russie du 20 juin 2012 № 78-АПГ12-7. Le document n'a pas été publié. Accès : système «Consultant Plus». [^214]:  Commentaire du Code de la construction de la Fédération de Russie (par article) / Sous la direction de S.A. Bogolyubov. Moscou, 2012. P. 76. [^215]:  Lisina N.L. Ib. cit., p. 167. [^216]:  Décision de la Cour suprême de Russie du 27.05.2009 n° 78-Г09-17. Le document n'a pas été publié. Accès : système «Consultant+». [^217]:  Décision de la Cour suprême de Russie du 24.06.2009 n° 78-Г09-22. Le document n'a pas été publié. Accès : système «Consultant+». [^218]:  Kichigin N.V. Problèmes actuels d'application des plans directeurs et des règlements de zonage et d'utilisation des sols // Relations de propriété en Fédération de Russie. 2014. n° 2. [^219]:  Conformément au paragraphe 1 de l'article 84 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie, le fixage ou la modification des limites des points habités constituent : 1) l'approbation ou la modification d'un plan général du district municipal, du territoire de peuplement, représentant les limites des points habités situés sur le territoire correspondant de la formation municipale ; 2) l'approbation ou la modification d'un schéma de planification territoriale du district municipal, représentant les limites des points habités ruraux situés hors des limites des territoires de peuplement (sur les territoires interurbains).