Rechtliche Regelung der funktionellen Zonierung

Laut S.A. Bogolyubov sind ökologisch-rechtliche Probleme der Entwicklung von Siedlungen eng mit den Gegenständen rechtlicher Schutzmaßnahmen für die Umwelt in diesen Siedlungen verbunden, die sich in ökologischen und „städtebaulichen“ Wechselbeziehungen befinden. Die Beziehungen zum Einsatz und Schutz dieser Gegenstände sind durch städtebauliches und ökologisches Recht geregelt, da sie wirtschaftliche, ökologische, rekreativ-landschaftliche, demografische, ästhetische und städtebauliche Interessen darstellen, die mit der nachhaltigen Entwicklung der Siedlungen verbunden sind¹. Es erscheint, dass die Effizienz der Lösung solcher Probleme weitgehend davon abhängen wird, ob die Dokumente rechtzeitig und qualitativ hochwertig vorbereitet werden, insbesondere die Dokumente zur territorialen Planung².

Die Untersuchung des funktionellen Zonierungs konzipiert sich als berechtigt, mit der Festlegung des Begriffsgehalts dieses Konzepts zu beginnen. Nach Auffassung von N.W. Kichigin wird durch allgemeine Pläne das funktionelle Zonierung der Territorien der kommunalen Einheit festgelegt, einschließlich bewohnter Gebiete. Grundsätzlich wird durch die Annahme eines allgemeinen Plans für ein bestimmtes Gebiet der entsprechende Typ einer funktionalen Zone festgelegt, die im Regelwerk zur Landnutzung und Bebauung der kommunalen Einheit einen detaillierten rechtlichen Modus erhält³.

Während O. M. Kozyrь darauf hinweist, dass der Begriff „funktionales Zonieren“ im geltenden Recht bei der Regelung des Stadtentwicklungsplans verwendet wird. Eine präzise Definition des funktionellen Zonierens existiert nicht; sie ergibt sich aus dem Kontext der normativen rechtlichen Akte, in denen dieser Begriff gebraucht wird. Gemäß diesen wird unter funktionalem Zonieren das Aufteilen des Stadtgebiets in Abschnitte (Planungsräume), die „funktional“ miteinander verbunden sind⁴.

In Absatz 3 des Artikels 13 des Modellgesetzes über das Landrecht für die Teilnehmerstaaten der GUS⁵wird darauf hingewiesen, dass der allgemeine Stadtplan oder anderer Siedlungsplan der grundlegende rechtliche Dokument ist, der im Interesse der Bevölkerung die Wohnbedingungen, Richtungen und Grenzen des territorialen Entwicklungsplans, das funktionale Zonieren, die Bebauung und Gestaltung der Fläche sowie den Schutz des historisch-kulturellen und natürlichen Erbes bestimmt.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Begriff „funktionelles Zonieren“ in mehreren Gesetzen sowie anderen normativen rechtlichen und technischen Akten verwendet wird. In Absatz 5 des Artikels 15 des Bundesgesetzes „Über den Schutz besonders geschützter natürlicher Gebiete“⁶bezeichnet das funktionelle Zonieren einen differenzierten Schutzmodus für Nationalparks. In Absatz 3 des Artikels 13 des Modell-Landesgesetzes für die Teilnehmerstaaten der GUS⁷wird festgestellt, dass der allgemeine Stadtplan oder Plan eines anderen Siedlungsgebiets der grundlegende rechtliche Dokument ist, der im Interesse der Bevölkerung die Wohnbedingungen, Entwicklungsrichtungen und Grenzen des territorialen Wachstums, das funktionelle Zonieren, die Bebauung sowie die Gestaltung der Fläche und den Erhalt des historisch-kulturellen und natürlichen Erbes bestimmt.

Laut Absatz 3.10 der SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03 „Sanitär-schutzzone und sanitäre Klassifizierung von Unternehmen, Anlagen und anderen Objekten“ (im Folgenden – SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03)⁸ muss im Projekt der sanitären Schutzzone, einschließlich, das funktionale Zonierung der Territoriums der sanitären Schutzzone und den Nutzungsmode ihrer Nutzung festgelegt werden.

Auch im föderalen Recht wird weit verbreitet der Begriff „funktionelle Zone“ verwendet. Dieser Begriff wird beispielsweise in der Grundgesetzes der Russischen Föderation⁹, dem Landesgesetz der Russischen Föderation¹⁰ und dem Bundesgesetz „Zur Schutz von besonders geschützten Naturschutzgebieten“¹¹ verwendet. Die Festlegung der funktionellen Zonen in der Grundgesetzes der Russischen Föderation ist mit dem territorialen Planung¹² verbunden. Funktionelle Zonen im Waldparkbereich sind hingegen Teile des Waldparkgebiets, die zur Differenzierung der Nutzungsmode, zum Schutz und zur Erhaltung von Wäldern in verschiedenen Bereichen des Waldparkgebiets ausgemacht werden¹³.

Daher wird im Rechtsgutachten der allgemeine Begriff „funktionale Zone“ verwendet in Bezug auf: 1) funktionale Zonen in den Dokumenten der territorialen Planung der lokalen Selbstverwaltungsorgane; 2) funktionale Zonen innerhalb des Waldparkgebiets; 3) funktionale Zonen, die bezüglich bestimmter besonders geschützter Naturschutzgebiete festgelegt werden.

Meiner Ansicht nach haben diese funktionalen Zonen, trotz der einheitlichen terminologischen Bezeichnung, unterschiedliche rechtliche Natur. Im Abschnitt 1 dieses Kapitels der Dissertation wurde die Auffassung begründet, dass das Zonieren besonders geschützter Naturschutzgebiete als ökologisches und nicht als funktionales Zonieren betrachtet werden sollte.

Die Bestimmung der funktionalen Zonen und ihrer funktionalen Zuordnung in den Dokumenten der territorialen Planung von kommunalen Gebilden hat eine erhebliche Spezifität und erfolgt bezüglich der gesamten Fläche des kommunalen Gebildes (entsprechend ist sie umfassend). Die genannte Vorschrift ermöglicht es, die Bestimmung dieser Zonen als Form der Zonierung von Gebieten zu betrachten. Da das Ergebnis der Durchführung dieser Form der Zonierung von Gebieten darin besteht, die funktionalen Zonen und ihre funktionale Zuordnung festzulegen, sollte diese Form der Zonierung von Gebieten als funktionale Zonierung angesehen werden. Die Rechtmäßigkeit dieser Position wird auch durch die zuvor genannten Aussagen von Wissenschaftlern und Bestimmungen des Modell-Landesgesetzbuches für die Mitgliedstaaten der GUS bestätigt.

Damit wird im Rahmen dieses Abschnitts die funktionale Zonierung als eine Form der Flächenplanung betrachtet, die die Festlegung von funktionalen Zonen und deren funktionaler Zweck in den Dokumenten der territorialen Planung von kommunalen Gebietskörperschaften vorsieht. Dabei ist es wichtig, den Einfluss der funktionellen Zonierung auf den rechtlichen Zustand der Landflächen zu bestimmen.

Die rechtliche Natur der funktionellen Zonierung wird durch die rechtliche Natur der territorialen Planung bestimmt, die das Entwicklungsvorhaben von Gebieten umfasst, einschließlich der Festlegung von funktionellen Zonen, der Bestimmung des geplanten Standorts von Objekten von bundesweiter Bedeutung, Objekten regionaler Bedeutung und Objekten lokaler Bedeutung (Absatz 2 des Artikels 1 des Gesetzes über die territoriale Planung). Dieser Schluss findet auch in der Entscheidung des Obersten Gerichtshofs der Russischen Föderation vom 24.06.2009 im Fall № 78-Г09-22 Bestätigung, in der festgestellt wird, dass die Aussagen des Antragstellers, wonach die Zuordnung der streitigen Zone durch den angefochtenen Gesetz zur funktionellen Zone „R 2“ dem Absatz 11 des Artikels 35 des Gesetzes über die territoriale Planung widerspricht, da es sich nicht um eine von städtischen Wäldern, Grünflächen, Parks, Gärten, Teichen, Seen, Stauseen, Stränden usw. beanspruchte Fläche handelt, vom Gericht geprüft und als unbegründet erkannt wurden, da die Festlegung der funktionellen Zonen im allgemeinen Stadtplan ein prognostisches Entwicklungsvorhaben der Territorien darstellt¹⁴.

Jedoch wie im Entscheidung des Obersten Gerichts der Russischen Föderation vom 20.06.2012, Az. 78-АПГ12-7, festgestellt wird, rechtfertigt die Angabe der Antragsteller, dass die Zuordnung der streitigen Gebiete zur Zone der ingenieurtechnischen und Verkehrsinfrastruktur das Leben und Gesundheit der dort lebenden Bürger gefährdet, nicht die Aufhebung des Gerichtsurteils, da die Zuordnung durch den Gesetzgeber einer bestimmten funktionellen Zone entspricht und an sich keine Verletzung der Rechte der Bürger auf eine günstige Umwelt darstellt¹⁵.

Beim Kommentieren des § 9 des Grundgesetzes der Russischen Föderation weist E.A. Galinowskaja darauf hin, dass das territoriale Planung ein Ensemble von verwaltungsrechtlichen Handlungen darstellt, die bestimmen und festlegen sollen, wie die grundlegenden Formen der gemeinsamen Nutzung der Objekte, die sich auf dem betreffenden Gebiet befinden, in Zukunft aussehen sollen¹⁶. Dieser Schluss wird, wie es scheint, durch einige Bestimmungen des Grundgesetzes der Russischen Föderation bestätigt¹⁷.

Laut A.A. Vysockij kann die Planung kurzfristig oder mittelfristig (bis zu drei Jahren) sowie langfristig sein. In der städtebaulichen Tätigkeit geht es in der Regel um langfristige Planung über 10 und mehr Jahre¹⁸. Die genannte Position erscheint uns gerechtfertigt, da sie durch die Vorschriften der Absätze 10 und 11 des Artikels 9 des Gesetzes über das Territorialplanung (Gesetz über die territoriale Planung) bestätigt wird, in denen festgelegt wird, dass die territoriale Planung für einen Zeitraum von mindestens 10 bzw. 20 Jahren erfolgt¹⁹.

Versuche, den Inhalt des territorialen Planungsrechts aufzuklären, finden sich in der gerichtlichen Praxis. Zum Beispiel stellte der erste Instanzgericht nach Untersuchung der Akten fest, dass der allgemeine Stadtplan die geplanten Änderungen nur in allgemeiner Form darstellt und somit Freiraum für die anschließende Behandlung konkreter Probleme und Aufgaben lässt. Er zeigt das allgemeine Bild des vorgesehenen Verteilungsplans der städtischen Gebiete gemäß den strategischen Zielen der Stadtentwicklung und sieht die Entwicklung detaillierterer Pläne vor, einschließlich konzeptioneller und Arbeitvorlagen für die Bebauung²⁰.

Territoriale Planung wird sowohl durch staatliche Organe als auch durch lokale Selbstverwaltungsorgane durchgeführt²¹. Die Karten der funktionalen Zonen enthalten jedoch nur Dokumente zur territorialen Planung durch lokale Selbstverwaltungsorgane²². Mit anderen Worten erfolgt das funktionale Zonieren ausschließlich auf Ebene der lokalen Selbstverwaltungsorgane und nicht auf Ebene der staatlichen Organe der Russischen Föderation sowie der staatlichen Organe der Subjekte der Russischen Föderation. In diesem Zusammenhang weisen E.K. Trutneff und L.E. Bandorin darauf hin, dass das Staat viel stärker als kommunale Einrichtungen für „sich selbst“ plant, während kommunale Einrichtungen viel stärker als der Staat für „andere“, also private Personen, planen. Um „für sich selbst“ zu planen, ist ein funktionales Zonieren nicht erforderlich. Um „für andere“ zu planen – das funktionale Zonieren ist notwendig als vorbereitender technologischer Schritt für die anschließende Durchführung des rechtlich ausgerichteten städtebaulichen Zonierens²³.

Außerdem betont N.V. Kichigin, dass unter den Bedingungen der Lücken und Kollisionen im bestehenden städtebaulichen, landwirtschaftlichen und anderen Gesetzgebungssystemen Streitfragen, die sich bei der Umsetzung von allgemeinen Plänen ergeben, von Gerichten und Schiedsgerichten durch Auslegung des Rechts gelöst werden. Die gerichtliche Praxis gibt jedoch nicht auf alle Fragen, die in der Praxis auftreten, eine Antwort; zudem leidet sie unter Widersprüchlichkeit und Instabilität²⁴.

Im Beschluss des Obersten Gerichts der Russischen Föderation vom 20.06.2012, Az. № 78-АПГ12-7, wird festgestellt, dass nach Auffassung des Antragstellers im Gesetz der Stadt Sankt Petersburg „Über den allgemeinen Plan von Sankt Petersburg“ die tatsächlich bestehende Zone der Wohnbebauung nicht berücksichtigt wurde und dass in dem allgemeinen Plan die Bebauung der Fläche, die sich historisch entwickelt hat, widergespiegelt werden sollte.

In der Begründung des genannten Urteils des Obersten Gerichts Russlands wird darauf hingewiesen, dass staatliche Organe der russischen Bundesrepublik keine Pflicht haben, funktionale Zonen im allgemeinen Stadtplan gemäß der tatsächlichen Nutzung des Territoriums festzulegen, da laut geltendem Recht der allgemeine Stadtplan ein Planungsdokument ist. Entsprechend dient die Territorialplanung nicht der Festlegung des bestehenden Zustands, sondern dem Entwicklungspotenzial der Fläche, also ihrer möglichen Veränderung in der Zukunft²⁵.

Die in der Schemen des territorialen Planungs der Gemeindegebiet enthaltene Vorschrift über die territoriale Planung umfasst: 1) Angaben zu Arten, Zweck und Bezeichnungen der geplanten Objekte lokaler Bedeutung im Gemeindegebiet, ihre grundlegenden Merkmale, ihren Standort (es werden Namen des Siedlungsgebiets, interstädtischen Gebiets, Ortschafts genannt), sowie Merkmale von Zonen mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen, falls die Festlegung solcher Zonen im Zusammenhang mit der Errichtung dieser Objekte erforderlich ist; 2) Parameter der funktionalen Zonen, die auf interstädtischen Gebieten festgelegt wurden, sofern auf diesen Gebieten die Errichtung von Objekten staatlicher Bedeutung, Objekten regionaler Bedeutung, Objekten lokaler Bedeutung (mit Ausnahme von linearen Objekten) geplant ist, sowie Angaben zu den geplanten Objekten staatlicher Bedeutung, Objekten regionaler Bedeutung, Objekten lokaler Bedeutung, die in diesen Zonen errichtet werden sollen (Teil 2 des Artikels 19 der Bundesbauordnung).

Die in der allgemeinen Planung des Siedlungsgebiets und der Stadtregion enthaltene Vorschrift zur territorialen Planung umfasst: 1) Angaben zu Art, Zweck und Bezeichnungen von Objekten lokaler Bedeutung, die im Rahmen der Planung安置 werden sollen, ihre grundlegenden Merkmale, ihren Standort (für Objekte lokaler Bedeutung, die keine linearen Objekte sind, werden funktionelle Zonen angegeben), sowie Merkmale von Gebieten mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen, sofern solche Gebiete aufgrund der Anordnung dieser Objekte erforderlich sind; 2) Parameter der funktionellen Zonen sowie Angaben zu Objekten staatlicher Bedeutung, Objekten regionaler Bedeutung und Objekten lokaler Bedeutung, die in diesen Zonen安置 werden sollen, mit Ausnahme von linearen Objekten (Abschnitt 4 des Artikels 23 der Gesetzgebung über die territoriale Planung der Russischen Föderation).

Laut E.A. Galinowskaja sind die Beziehungen im Bereich der territorialen Planung tatsächlich umfangreicher als die Beziehungen bezüglich der Erstellung entsprechender Dokumente – diesen Schluss kann man aus dem Inhalt des Kapitels 3 des russischen Baugesetzbuches ziehen. Die Verabschiedung von Dokumenten zur territorialen Planung bestimmt die Bestimmung und die grundlegenden Arten der Nutzung von Immobilien, die sich auf dem entsprechenden Gebiet befinden, die grundlegenden Richtungen des Bauens und andere Arten der Nutzung von Territorien, Landflächen und Grundstücken²⁶. Laut N.L. Lisina wird das funktionale Ziel von Territorien und die Intensität ihrer Nutzung unter Berücksichtigung der Einschränkungen bezüglich der städtebaulichen Nutzung von Territorien bestimmt²⁷.

In der Entscheidung des Obersten Gerichts Russlands vom 27.05.2009, Az. 78-G09-17, wird festgestellt, dass nach Auffassung des Antragstellers die Zuordnung des Territoriums zur funktionellen Zone der ZЖД, wie sie durch das Gesetz № 274-44 vorgenommen wurde, im Widerspruch zu Absatz 6 des Artikels 14 des Grundgesetzes der Russischen Föderation und den SanPiN steht und die Rechte des Eigentümers verletzt, da sie dem Antragsteller hindert, die ihm gehörenden Immobilienobjekte umzubauen, um die produktionelle Tätigkeit zu erweitern, die Nutzung dieser Immobilienobjekte nach ihrem Bestimmungszweck behindert und somit das Recht des Eigentümers einschränkt, seine Objekte nach ihrem Bestimmungszweck zu nutzen. In der vorherigen Version des Gesetzes „Über den allgemeinen Plan von St. Petersburg und die Grenzen der Schutzgebiete für kulturelle Denkmäler auf dem Territorium von St. Petersburg“ wurde das umstrittene Gebiet der Zone der multifunktionalen öffentlich-ökonomischen Bebauung – D 1 zugeordnet.

In der Begründung des Urteils des Verfassungsgerichtshofs der Russischen Föderation wird festgestellt, dass gemäß Artikel 1, 9 und 63 des Gesetzes über die Stadtplanung (GStP) der allgemeine Plan ein Dokument der territorialen Planung ist, das darauf abzielt, die Bestimmung der Verwendung von Gebieten zu ermöglichen, wobei der Grundsatz der funktionalen Verwendung und der Aufteilung des Territoriums in entsprechende funktionale Zonen zugrunde liegt und die Informationen enthält, die gemäß Artikel 23 des Gesetzes über die Stadtplanung vorgeschrieben sind.

Unter diesen Umständen ist der Schluss des Gerichts richtig, dass die streitigen Normen des Gesetzes der Stadt Sankt Petersburg nicht im Widerspruch zu den Vorschriften des Gesetzes über die Stadtplanung stehen und entspricht den Bestimmungen des Bundesgesetzes, das Beziehungen in der Stadtbaugruppe insgesamt regelt, einschließlich der Frage des Zusammensetzens und Inhalts allgemeiner Pläne, die Karten der Grenzen funktionaler Zonen mit Entwicklungskriterien entsprechender Zonen enthalten²⁸.

Laut der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs der Russischen Föderation ist die Bestimmung der funktionellen Zonen im allgemeinen Plan ein prognostisches Entwicklungskonzept der Gebiete der kommunalen Einheiten²⁹. Dabei sind die Dokumente des territorialen Planungsverfahrens für staatliche Organe und Organe der kommunalen Selbstverwaltung verpflichtend, wenn sie Entscheidungen treffen oder diese umsetzen (Absatz 3 des Artikels 9 des Gesetzes über das Territorialplanungswesen der Russischen Föderation). Solche Entscheidungen können getroffen oder umgesetzt werden, einschließlich auf Grundlage einer Karte der funktionellen Zonen, die ein unverzichtbarer Bestandteil der Dokumente des territorialen Planungsverfahrens kommunaler Einheiten ist. Eine Entscheidung, die auf Grundlage solcher Karte getroffen oder umgesetzt wird (die Karte selbst jedoch nicht), kann sich auf die Rechte und Pflichten der Beteiligten im Bodenrecht auswirken.

Die Erstellung des Entwurfs des allgemeinen Plans erfolgt unter anderem mit Berücksichtigung der Ergebnisse der öffentlichen Anhörungen zum Entwurf des allgemeinen Plans sowie mit Berücksichtigung der Vorschläge der betroffenen Personen (Abschnitt 3 des Artikels 24 des Bundesgesetzes über die Stadtplanung). In Bezug auf die Schemen der territorialen Planung von kommunalen Gebilden wird festgestellt, dass die betroffenen Personen berechtigt sind, ihre Vorschläge zum Entwurf der Schemen der territorialen Planung eines kommunalen Bezirks vorzulegen (Abschnitt 5 des Artikels 20 des Bundesgesetzes über die Stadtplanung).

Es ist auch wichtig zu betonen, dass die Genehmigung oder Änderung eines allgemeinen Plans, der die Grenze einer Siedlung festlegt oder ändert und somit die Kategorie von Landflächen verändert, indem sie Landflächen anderer Kategorien in Landflächen von Siedlungen oder umgekehrt in Landflächen anderer Kategorien verwandelt³⁰. Dieser Schluss basiert auf den Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Landrecht³¹.

Aus der durchgeführten Analyse des Rechts, der gerichtlichen Praxis und wissenschaftlicher Literatur lässt sich der Schluss ziehen, dass das funktionale Zonieren nicht der Methode zur Bestimmung des rechtlichen Regimes von funktionalen Zonen und Grundstücken innerhalb dieser Zonen entspricht. Gleichzeitig kann das funktionale Zonieren indirekt auf die Rechte und Pflichten der Beteiligten im Grundstücksgeschäft einwirken.

Das funktionale Ziel der funktionalen Zonen wird mit dem Inkrafttreten des normativen rechtlichen Aktes zur Verabschiedung des entsprechenden Dokuments zum territorialen Planungsrahmen des kommunalen Gebiets festgelegt. Der Entwurf des Dokuments zum territorialen Planungsrahmen durchläuft eine öffentliche Anhörung, bei der die Bevölkerung unter anderem auch Einfluss auf die Festlegung des funktionalen Ziels der funktionalen Zonen nehmen kann. Auf diese Weise sind öffentliche Anhörungen zu Entwürfen von Dokumenten zum territorialen Planungsrahmen eine Form der Teilnahme der Bevölkerung an der Bestimmung des prognostizierten Entwicklungskurses des Gebiets.