Réglementation juridique de l'utilisation et de la protection des eaux

Dispositions générales

La réglementation juridique de l'utilisation et de la protection des objets hydriques en Russie fédérale couvre un ensemble d'actions visant à préserver et restaurer les masses d'eau et les eaux souterraines, ainsi qu'à prévenir la pollution, le bouchage et l'épuisement.

Sont examinés les droits et obligations des propriétaires et des usagers de l'eau, y compris l'utilisation rationnelle des ressources en eau, le respect des zones de protection des eaux et l'entretien des ouvrages hydrauliques.

Une attention particulière est portée aux mécanismes juridiques d'utilisation de l'eau : les contrats d'utilisation de l'eau, les décisions relatives à la mise à disposition des objets hydriques ainsi que les cas n'exigeant pas de permis.

Sont analysés le contrôle étatique, le suivi et la tenue du registre national des eaux comme outils de surveillance de la qualité et de la quantité d'eau, de prévention des dommages écologiques et de restauration des objets hydriques endommagés, formant ainsi un mécanisme juridique complet pour une utilisation durable et la protection des ressources en eau.

La protection des objets hydriques désigne un ensemble de mesures visant à préserver et restaurer ces objets (article 1 du Code de l'eau de la Fédération de Russie). Comme le souligne le rapport d'État «Sur l'état et la protection de l'environnement en Russie fédérale en 2010»¹, sur le territoire de la Russie, 6206 zones de pollution des eaux souterraines ont été identifiées. La pollution de 2260 zones (36 % du total) est liée à l'activité industrielle, 975 zones (16 %) – à l'activité agricole, 796 zones (13 %) – aux activités des services communaux, 444 zones (7 %) – en raison de la mise en œuvre incorrecte du régime d'utilisation des eaux naturelles non conformes, 677 zones (11 %) sont dues à l'activité conjointe des objets industriels, communaux et agricoles, et pour 1054 zones (17 %), la source de pollution des eaux souterraines n'a pas été identifiée. Le droit actuel établit la priorité de la protection des objets hydriques par rapport à leur utilisation, selon lequel l'utilisation des objets hydriques ne doit pas avoir un impact négatif sur l'environnement (alinéa 2 de l'article 3 du Code de la gestion des eaux de la Fédération de Russie).

Les objets de la protection de l'environnement comprennent, entre autres, les eaux de surface et souterraines (article 4 de la loi fédérale «Sur la protection de l'environnement»). Les objectifs principaux de la protection des objets hydriques sont : 1) la prévention de la pollution, du bouchage, de l'épuisement ainsi que d'autres effets négatifs (nuisibles) liés à l'activité économique ; 2) assurer l'amélioration et la restauration des objets hydriques soumis à la pollution, au bouchage, à l'épuisement ou à d'autres effets négatifs (nuisibles) causés par l'activité économique.

À l'avis de M. M. Brinchouk, le terme «pollution» englobe non seulement le rejet des eaux usées contenant des substances chimiques en quantités supérieures aux normes admissibles, mais aussi la pollution thermique ainsi que l'apparition dans l'eau de micro-organismes en concentrations inadmissibles. Le critère de pollution de l'eau est l'aggravation de sa qualité en raison de modifications des propriétés physiques (augmentation de la température), chimiques, biologiques et organoleptiques (goût, odeur, teinte, transparence) ainsi que l'apparition de substances nuisibles pour l'être humain, les animaux et le monde végétal.

Contrairement à la pollution, qui affecte la qualité de l'eau dans les masses d'eau, le terme "obstruction" désigne l'introduction dans une masse d'eau d'objets non dissous étrangers (bois, cendres, déchets métalliques, débris de construction, etc.), ne modifiant pas la qualité de l'eau. Le droit ne fixe pas de critères juridiques pour définir l'obstruction des eaux, laissant ainsi aux organes chargés de la réglementation et de la protection de l'utilisation des eaux le soin de trancher, cas par cas, en tenant compte des conditions locales, la question de l'obstruction des objets aquatiques.

Quant à l'épuisement, il désigne une diminution du volume d'eau dans un bassin versant, survenant sous l'influence de l'activité humaine et présentant un caractère durable. Il ne concerne pas les variations saisonnières du débit des rivières ou les changements naturels des réserves d'eau dans les mers et les lacs, etc.²

Dans le paragraphe 2 de l'article 55 du Code de l'eau de la Fédération russe, est établi une liste des mesures hydrologiques et des mesures de protection des objets hydriques que les personnes physiques et morales doivent mettre en œuvre conformément au Code de l'eau de la Fédération russe et d'autres lois fédérales lors de l'utilisation des objets hydriques. La liste comprend : 1) la protection des objets hydriques contre la pollution et le déversement de déchets ; 2) la protection des marais contre la pollution et le déversement de déchets ; 3) la protection des glaciers et des neiges éternelles contre la pollution et le déversement de déchets ; 4) la protection des objets hydriques souterrains ; 5) la protection des objets hydriques lors du projet, de la construction, de la reconstruction, de la mise en service, de l'exploitation du système hydrologique ; 6) la protection des objets hydriques lors de l'exécution des travaux ; 7) la protection des objets hydriques lors de leur utilisation à des fins de production d'énergie électrique.

Les objets hydriques sont utilisés à des fins d'approvisionnement en eau potable et d'eau pour les besoins domestiques, de rejet des eaux usées et (ou) des eaux de drainage, de production d'électricité, de transport fluvial et aérien, de transport du bois par voie fluviale ainsi que d'autres fins prévues par le Code de l'eau de la Fédération russe (article 37 du Code de l'eau de la Fédération russe).

Conformément au paragraphe 1 de l'article 38 du Code de la Russie sur les eaux, en fonction des conditions d'attribution des objets hydriques à l'utilisation, l'utilisation de l'eau est divisée en : 1) utilisation conjointe de l'eau ; 2) utilisation séparée de l'eau ³. Selon le mode d'utilisation des objets hydriques, l'utilisation de l'eau est divisée en : 1) utilisation de l'eau avec prélèvement (saisie) des ressources hydriques à partir des objets hydriques sous réserve du retour de l'eau dans les objets hydriques ; 2) utilisation de l'eau avec prélèvement (saisie) des ressources hydriques à partir des objets hydriques sans retour de l'eau dans les objets hydriques ; 3) utilisation de l'eau sans prélèvement (saisie) des ressources hydriques à partir des objets hydriques (paragraphe 3 de l'article 38 du Code de la Russie sur les eaux).

Comme le note D.O. Sivakov, dans la VK RF, disparaît l'habitude de licencier l'utilisation de l'eau, sur la base de laquelle des contrats d'utilisation de l'eau étaient précédemment conclus. Il y a une diminution de l'administration étatique dans ce domaine. Dans la VK RF, le rôle et les possibilités d'application des contrats d'utilisation de l'eau augmentent, ces derniers passant du statut d'institution juridique secondaire à celui d'institution juridique primaire⁴.

L'utilisation des objets hydriques se fait : 1) sur la base de contrats d'utilisation de l'eau ; 2) sur la base des décisions relatives à la mise à disposition des objets hydriques ; 3) sans conclusion de contrat d'utilisation de l'eau et sans prise de décision relative à la mise à disposition d'un objet hydrique.

Selon les contrats de gestion des eaux, sauf disposition contraire prévue par le Code de l'eau de la Fédération russe, les objets hydriques appartenant à la propriété fédérale, à la propriété des sujets de la Fédération russe, à la propriété des formations municipales, sont mis à disposition pour : 1) la prélèvement (extraction) des ressources en eau depuis les objets hydriques de surface ; 2) l'utilisation de l'aire navigable des objets hydriques, y compris à des fins récréatives ; 3) l'utilisation des objets hydriques sans prélèvement (extraction) des ressources en eau à des fins de production d'énergie électrique (alinéa 1 de l'article 11 du Code de l'eau de la Fédération russe).

D'après l'opinion de D.O. Sivakov, la réduction du règlement administratif prévu par le Code de la Russie fédérale ne devrait pas briser tous les modes et mécanismes autorisatoires de régulation de l'utilisation des eaux. La mise à disposition d'objets hydriques en usage sur la base d'un acte administratif est un mode de régulation largement répandu tant dans les pays de l'Espace économique commun que dans l'Europe occidentale, ainsi qu'en plusieurs États asiatiques (par exemple au Japon). Il serait prématuré de renoncer totalement aux mécanismes autorisatoires dans l'utilisation des eaux⁵.

Conformément au paragraphe 2 de l'article 11 du Code de la navigation intérieure de la Fédération russe, sur la base des décisions relatives à la mise en usage des objets hydriques, sauf disposition contraire du Code de la navigation intérieure de la Fédération russe, les objets hydriques appartenant à la propriété fédérale, à la propriété des sujets de la Fédération russe ou à la propriété des formations municipales sont mis en usage pour : 1) assurer la défense du pays et la sécurité de l'État ; 2) évacuer les eaux usées, y compris les eaux d'évacuation ; 3) construire des quais, des installations de levage et de réparation navale ; 4) créer des plateformes fixes ou flottantes ainsi que des îlots artificiels sur les terres recouvertes d'eaux de surface ; 5) construire des ouvrages hydrauliques, des ponts ainsi que des passages sous-marins et souterrains, des canalisations, des lignes de communication sous-marines et d'autres objets linéaires, si cette construction est liée à la modification du fond et des rives des objets hydriques ; 6) l'exploration et l'exploitation des minerais ; 7) effectuer des travaux de dragage, d'explosion, de forage et autres travaux liés à la modification du fond et des rives des objets hydriques ; 8) relever les navires coulés ; 9) descendre le bois en bateaux ou avec l'utilisation de sacs ; 10) de l'eau (prélèvements) pour l'irrigation des terres agricoles (y compris les prairies et pâturages) ; 11) l'organisation de loisirs pour les enfants, ainsi que l'organisation de loisirs pour les anciens combattants, les personnes âgées et les invalides ; 12) le prélèvement (saisie) d'eau des objets hydriques superficiels et leur rejet lors de la mise en œuvre de l'aquaculture (élevage de poissons).

Il n'est pas nécessaire de conclure un contrat d'utilisation des eaux ou de prendre une décision relative à la concession d'un objet hydrique à l'utilisation dans les cas suivants : 1) la navigation (y compris la navigation maritime), le mouvement de petits navires ; 2) l'atterrissage et le décollage ponctuels d'aéronefs ; 3) la prise (extraction) des ressources en eau à partir d'un objet hydrique souterrain, y compris les ressources en eau contenant des minerais utiles et/ou constituant des ressources thermales ou médicinales naturelles ; 4) la prise (extraction) des ressources en eau dans le but de garantir la sécurité incendie ainsi que pour prévenir les situations d'urgence et éliminer leurs conséquences ; 5) la prise (extraction) des ressources en eau pour les débits sanitaires, écologiques et/ou navigables (rejets d'eau) ; 6) la prise (extraction) des ressources en eau par les navires dans le but de garantir le fonctionnement des mécanismes, dispositifs et moyens techniques des navires ; 7) l'exercice de l'aquaculture (élevage de poissons) et l'acclimatation des ressources biologiques hydriques ; 8) la réalisation du contrôle d'État des objets hydriques et d'autres ressources naturelles ; 9) la réalisation l'étude géologique ainsi que les travaux géophysiques, géodésiques, cartographiques, topographiques, hydrographiques et sous-marins ; 10) la pêche, la chasse ; 11) l'exploitation traditionnelle des ressources naturelles dans les lieux de résidence traditionnelle des peuples autochtones peu nombreux du Nord, de la Sibérie et de l'Extrême-Orient russe ; 12) le contrôle sanitaire, phytosanitaire et autres contrôles ; 13) la protection de l'environnement, y compris des objets d'eau ; 14) les objectifs scientifiques et pédagogiques ; 15) l'exploration et l'extraction des minéraux, la construction de pipelines, de routes et de lignes électriques sur les marais, à l'exception des marais classés comme zones humides ainsi que des marais situés dans les plaines inondables des rivières ; 16) l'arrosage des parcelles de jardins, de vergers et de dachas, la conduite d'une ferme familiale, ainsi que le pâturage et les travaux liés à l'entretien du bétail agricole ; 17) la baignade et la satisfaction d'autres besoins personnels et domestiques conformément à l'article 6 du Code de la navigation intérieure de la Fédération russe ; 18) les travaux d'aménagement des fonds marins ainsi que d'autres travaux dans l'aire portuaire maritime ou fluviale, ainsi que les travaux liés à l'entretien des voies navigables intérieures de la Fédération de Russie ; 19) création de terrains artificiels (alinéa 3 de l'article 11 du Code des terres de la Fédération de Russie).

Les propriétaires des objets hydriques et les utilisateurs de l'eau lors de leur utilisation des objets hydriques ont le droit : 1) d'utiliser librement les objets hydriques ; 2) de construire des ouvrages hydrotechniques et d'autres constructions sur les objets hydriques ; 3) de bénéficier d'autres droits prévus par le présent Code ainsi que par d'autres lois fédérales (alinéa 1 de l'article 39 du Code de la navigation intérieure de la Fédération russe).

Conformément au paragraphe 2 de l'article 39 du Code de la navigation intérieure de la Fédération russe, les propriétaires des objets hydriques et les utilisateurs de ces derniers, lors de leur utilisation, sont tenus de : 1) ne pas porter atteinte aux droits des autres propriétaires d'objets hydriques et utilisateurs, ainsi que de causer des dommages à l'environnement ; 2) maintenir en bon état les installations de traitement qu'ils exploitent ainsi que les ouvrages hydrotechniques et autres installations situés sur les objets hydriques ; 3) informer les organes exécutifs compétents des autorités étatiques et les organes locaux du pouvoir administratif en cas d'accidents et d'autres situations d'urgence sur les objets hydriques ; 4) mener à temps les mesures visant à prévenir et éliminer les situations d'urgence sur les objets hydriques ; 5) tenir, conformément aux règles établies, un registre du volume de prélèvements (retirements) des ressources en eau depuis les objets hydriques ainsi que du volume et de la qualité des eaux d'évacuation, notamment des eaux de drainage, effectuer régulièrement des observations sur les objets hydriques et leurs zones de protection des eaux, et présenter gratuitement et dans les délais prescrits les résultats de ce registre et ces observations régulières à l'organe désigné par le Gouvernement de la République fédérale russe Fédération, l'autorité exécutive fédérale ; 6) assurer d'autres obligations prévues par la Constitution de la Fédération de Russie, par d'autres lois fédérales.