Zonage territorial : définition, portée, types

D'après S.A. Bogoljoubov, tout comme dans d'autres domaines de l'élaboration du droit, dans d'autres branches du droit, des connaissances et de la science, l'analyse des représentations contentielles dans le domaine de l'écologie juridique commence par la formulation et la comparaison des concepts ainsi que des termes qui les désignent, ceux-ci déterminant finalement le champ, les limites des problèmes considérés, l'ensemble des moyens de leur résolution et les perspectives, l'efficacité de l'élaboration du droit¹.

L'analyse de l'appareil conceptuel constitue une partie importante de la présente recherche, car la compréhension du sens et du contenu des termes fondamentaux utilisés dans la thèse permettra de former la base nécessaire pour atteindre l'objectif et accomplir les tâches de la recherche. L'absence de définitions légales des termes utilisés dans le droit engendre souvent des débats, notamment concernant leur essence, leur contenu, leur place dans le système de la branche (ou des branches) du droit ainsi que leur relation avec d'autres concepts. La situation concernant la définition du concept de «zoning territorial» n'a pas non plus fait exception dans le contexte examiné. Ce terme est utilisé dans de nombreuses lois, toutefois une définition légale ne lui est pas donnée. Il convient également de noter que dans la science juridique écologique, une attention considérable a été portée à l'étude de certains aspects du règlement juridique du zoning territorial. Cependant, un approche unifiée concernant la définition du contenu du zoning territorial n'a pas encore été formée.

D'après Yu.G. Zarikov, le zoning territorial est une mesure juridique consistant à élaborer et à mettre en œuvre des règles de construction sur les territoires des localités urbaines et rurales ainsi que d'autres formations municipales. Lors du zoning, le territoire de la localité est divisé en plusieurs zones avec la détermination des types d'utilisation urbanistique des terres de chaque localité². Il convient de noter que, dans cette définition, le zoning territorial est considéré comme une mesure juridique. Il est également important de souligner que Yu.G. Zarikov entend par zoning territorial le zoning urbanistique tel qu'il est défini dans le Code d'urbanisme de la Fédération russe (ci-après - Code d'urbanisme de la Fédération russe).

Ce point de vue est également partagé par O.I. Krassov³, O.M. Kozir'⁴. Certains chercheurs étrangers identifient également le zonage territorial et le zonage urbain. Par exemple, l'un des premiers spécialistes reconnus du zonage dans l'État du Massachusetts, Philip Nichols (The Massachusetts Law of Zoning and Planning, 1943), a proposé la description suivante des principes fondamentaux du zonage moderne : le zonage consiste à diviser la ville en districts effectuée par une autorité compétente ; dans chaque tel district, il existe un interdiction d'utilisation de la terre pour certains usages, qui, bien qu'ils soient en eux-mêmes sûrs, nuisent au bien-être public en créant des obstacles à l'utilisation de la terre pour les usages auxquels elle est le mieux adaptée⁵.

Cependant, dans la littérature scientifique, on exprime également une autre position. Par exemple, selon N.V. Kichigin, le zonage consiste, en général, à diviser un territoire donné conformément à des critères établis en plusieurs zones et à définir pour chacune de ces zones un mode particulier (des restrictions écologiques concernant l'activité économique et d'autres activités, des taux différenciés de loyer, etc.)⁶. Dans cette définition, on exprime une approche plus large du zonage des territoires, selon laquelle le zonage des territoires ne se réduit pas exclusivement au zonage urbain, mais représente la détermination de zones et d'un mode particulier pour ces zones.

Comme le soulignent A.P. Anisimov, G.L. Zemlyakova et N.N. Melnikov, à l'heure actuelle, on entend généralement par zonage le zonage urbain, bien que ce dernier ne soit pas plus qu'un cas particulier de la procédure générale de zonage⁷.

E.K. Trutnev considère le zoning comme un terme général comprenant divers types. Parmi les types de zoning, E.K. Trutnev cite le zoning urbain, le zoning dans les documents de planification territoriale, le zoning des parcelles foncières ainsi que l'établissement de zones avec des conditions particulières d'utilisation du territoire⁸. Cette approche au zoning est assez large. Cependant, E.K. Trutnev n'inclut pas dans la définition de ce terme le zoning des territoires naturels protégés (par exemple, le zoning de la réserve naturelle du Baïkal, le zoning des territoires naturels protégés).

Quelques scientifiques définissent le zoning territorial à travers les propriétés et les qualités des terres dans les limites des zones déterminées. Par exemple, selon V.E. Churkine, le zoning territorial est l'établissement des limites des territoires (zones), à l'intérieur desquels les terres possèdent des propriétés et des qualités nécessaires et suffisantes pour une certaine activité économique⁹.

Dans la littérature scientifique, le zoning est également considéré comme un processus de division du territoire en zones. Comme le note O.A. Zolotova, l'analyse de la législation mentionnant le zoning permet de conclure que le zoning représente un processus de division du territoire en parties - des zones, dans le but d'établir un mode d'utilisation uniforme du territoire à l'intérieur de ces zones. Le zoning du territoire permet d'affiner ou de détailler le régime juridique d'utilisation de ce territoire. Le zoning peut s'appliquer à un groupe de parcelles foncières ou à une partie d'une parcelle foncière, ce qui élargit les possibilités du législateur pour limiter l'activité économique et autres activités des personnes physiques et morales sur certaines territoires¹⁰.

Alors que selon M.Yu. Galyatin, le zonage foncier représente un mode juridique de régulation étatique de l'utilisation de la propriété foncière privée, qui consiste en la séparation des différents types d'utilisation du sol et en l'établissement de leurs paramètres socialement significatifs par le biais de la délimitation sur le territoire des unités administratives des zones ciblées d'utilisation du sol, de l'établissement dans leur périmètre du régime juridique correspondant et du contrôle de son respect¹¹.

Dans la composition du zonage territorial, N.L. Lisina inclut deux types de zonage¹², en termes de terminologie de la présente recherche, il s'agit du zonage fonctionnel lors de l'élaboration du plan territorial¹³ et du zonage urbain¹⁴. En même temps, N.L. Lisina propose de distinguer le zonage territorial des zones spéciales restrictives¹⁵.

L'analyse des positions des scientifiques présentées permet de conclure à la présence dans le droit et la littérature scientifique de deux approches concernant le zonage territorial : une approche large et une approche étroite. Dans un sens étroit, le zonage territorial est identifié au zonage urbanistique. Dans un sens large, le zonage territorial inclut l'ensemble des différentes formes de zonage territorial (y compris le zonage urbanistique, le zonage écologique et le zonage fonctionnel).

Dans notre avis, l'adoption d'une approche restrictive en matière de zonage territorial entraîne la négation même de la possibilité d'existence d'autres formes de zonage dont l'objet est le territoire, à côté du zonage urbanistique. L'application d'une approche restrictive en matière de zonage territorial s'oppose à la présence dans le droit de normes régissant les relations sociales liées à d'autres formes de zonage (non urbanistiques), dont l'objet est le territoire (par exemple, le zonage écologique de la réserve naturelle du Baïkal¹⁶, le zonage fonctionnel dans le cadre de l'institution de la planification territoriale¹⁷).

Dans ce sens, l'analyse du zonage territorial dans un large sens contribuera à la systématisation des types de zonage territorial prévus par le droit et assez dispersés. L'étude du zonage territorial dans un large sens permet d'appliquer une approche intégrée et différenciée en matière de zonage territorial. Dans le cadre de l'approche intégrée, il est possible d'étudier le zonage territorial de manière globale et de contribuer à la formation d'un système complet de types de zonage territorial.

Dans le cadre de l'approche différenciée en matière de zonage territorial, il sera possible d'examiner séparément chaque type de zonage territorial, y compris d'en distinguer les spécificités. L'approche large en matière de zonage territorial contribuera à la systématisation et au développement des règles relatives au zonage territorial applicables aux terres de toutes catégories. Ainsi, l'approche large en matière de zonage territorial semble préférable.

Un domaine important de la systématisation des normes régissant les relations sociales liées à l'aménagement territorial est la distinction entre le concept «d'aménagement territorial», utilisé dans le Code foncier de la Fédération russe (ci-après - CFF), et le concept «d'aménagement urbain», utilisé dans le Code de la construction de la Fédération russe (CC). Selon l'opinion d'E.L. Minina, l'aménagement territorial selon le CFF concerne uniquement les terres des centres habités, dans lesquels, conformément à l'article 85, des zones territoriales sont établies en fonction des règlements d'aménagement urbain. D'autres catégories de terres ne sont pas mentionnées¹⁸.

Une position similaire est défendue par O.I. Krassov, selon lui, l'une des différences fondamentales entre le zoning territorial et le zoning urbanistique réside dans le fait suivant. Comme le prévoit le Code de la propriété foncière de la Fédération russe, le zoning territorial devait uniquement concerner les terres des localités habitées. Puisque les intérêts du lobbysing immobilier ne se limitent pas à la construction sur les terres des localités habitées, le zoning urbanistique a été étendu à certaines autres catégories de terres¹⁹. Toutefois, il existe également une position considérant l'identité entre le zoning territorial prévu par le Code de la propriété foncière de la Fédération russe et le zoning urbanistique prévu par le Code de l'urbanisme de la Fédération russe²⁰.

Dans la littérature scientifique, l'accent est mis sur l'absence d'une approche unifiée concernant le zoning territorial et l'utilisation autorisée des terrains pour toutes les catégories de terres. Comme le soulignent A.P. Anisimov, G.L. Zemlyakova et N.N. Melnikov, actuellement, dans la législation foncière, il n'existe pas une compréhension commune valable pour toutes les catégories de terres quant à ce qu'est le zoning et ce qu'est l'utilisation autorisée, qui en découle. Le contenu de la procédure de zoning et d'utilisation autorisée est le plus clairement défini par la législation urbanistique. Cependant, la construction juridique «utilisation autorisée» est mentionnée dans le Code foncier de la Fédération russe pour tous les terrains (aucune exception n'est faite même pour les terres de réserve). Cela signifie la nécessité d'ajouter au Code foncier de la Fédération russe un chapitre spécial qui consoliderait les dispositions générales sur le zoning, les réglementations et le contenu de la construction juridique «utilisation autorisée du terrain», ainsi que les particularités de mise en œuvre de ces procédures par catégories de terres spécifiques. La question mérite un examen particulier quant au nombre de types d'utilisation autorisée qui devraient être prévus pour les parcelles appartenant à différentes catégories (par exemple, conformément à l'article 37 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie, trois types d'utilisation sont prévus pour les terrains des localités habitées)²¹.

Une position similaire est adoptée par P.N. Pavlov, qui souligne que les termes «zonage territorial» et «zone territoriale» ne sont pas encore utilisés dans le contexte des terres de la plupart des catégories. Cependant, l'essence des relations qui émergent lors de la division des terres appartenant à certaines catégories (délimitation de territoires spécifiques, fixation de leurs limites et définition d'un régime juridique particulier pour ces territoires) permet d'affirmer que les normes relatives aux types de terres constituent, en réalité, des normes de zonage territorial. Ainsi, les normes concernant la division du fonds forestier en groupes de forêts, les catégories de protection des forêts de première catégorie et les zones forestières particulièrement protégées peuvent pleinement être considérées comme des normes relatives au zonage territorial²².

Comme le souligne S.A. Bogoljubov, les principes proclamés dans la loi ne sont pas seulement des postulats abstraits recommandés pour l'étude d'une discipline académique, mais servent également de repère à l'activité pratique du droit – administrative, judiciaire et arbitrale²³. À notre avis, le principe du droit foncier établi au sous-paragraphe 8 du paragraphe 1 de l'article 1 du Code foncier de la Fédération russe²⁴, s'applique à toutes les terres, et non seulement aux terres des localités habitées. Toutefois, ce principe du droit foncier n'a pas été pleinement développé dans le Code foncier de la Fédération russe, car les normes de ce code prévoient un règlement des relations sociales liées à l'aménagement territorial uniquement sur les terres des localités habitées.

En tenant compte de ce qui précède, nous considérons que le système d'aménagement territorial comprenant plusieurs types d'aménagements territoriaux n'est encore qu'à l'étape de sa formation. Il semble que l'aménagement urbain devrait devenir l'un des types d'aménagement territorial dans le cadre de ce système. Cependant, il convient de s'accorder sur les positions des scientifiques selon lesquelles, en ce moment, l'aménagement territorial du Code foncier de la Fédération russe est identique en contenu à l'aménagement urbain prévu par le Code de la construction de la Fédération russe. La différence réside uniquement dans le fait que le Code de la construction de la Fédération russe a tenté de développer la disposition du principe de la législation foncière (alinéa 8, point 1, article 1 du Code foncier de la Fédération russe) en réalisant l'aménagement urbain non seulement concernant les terres des localités habitées, mais aussi les terres d'autres catégories qui ne figurent pas dans la liste exhaustive des terres pour lesquelles les règlements d'urbanisme ne sont pas établis²⁵.

Cependant, les arguments des scientifiques méritent une attention particulière quant à la pertinence de ce zonage qui est appelé urbanistique (par exemple, en ce qui concerne le zonage des terres agricoles ne constituant pas des terres agricoles et pour lesquelles, conformément au paragraphe 6 de l'article 36 du Code de la construction urbaine de la Fédération de Russie, un règlement urbanistique est établi). Toutefois, afin d'identifier plus précisément le régime juridique des terres, il semble que l'objet du zonage devrait être non seulement les territoires situés dans les limites des terres pour lesquelles un règlement urbanistique est établi (paragraphe 6 de l'article 36 du Code de la construction urbaine de la Fédération de Russie). Cette position trouve une confirmation dans la littérature scientifique, par exemple, E.V. Pantin a justifié la nécessité de zonner les terres agricoles au sein des terres d'usage agricole²⁶. Toutefois, E.V. Pantin propose de réaliser le zonage des terres agricoles non dans le cadre du zonage urbanistique, mais comme un type autonome de zonage territorial, ce qui semble justifié.

En comparant les dispositions du Code de la propriété foncière et du Code de l'urbanisme russe en ce qui concerne le zoning urbain, on peut conclure à un redoublement de certaines dispositions desdits lois. Tout d'abord, il s'agit du redoublement des dispositions de l'article 85 du Code de la propriété foncière et de l'article 35 du Code de l'urbanisme russe, qui prévoient les types et la composition des zones territoriales.

Il convient également de souligner le redoublement des dispositions desdites lois en ce qui concerne la possibilité pour les titulaires de droits de choisir librement des parcelles foncières et des objets d'infrastructure immobilière de tout type d'utilisation autorisée prévu par le zoning territorial (paragraphe 2 du point 2 de l'article 7 du Code de la propriété foncière et paragraphe 4 de l'article 37 du Code de l'urbanisme russe).

Il convient également de souligner la collision des normes mentionnées. L'alinéa 2 du point 2 de l'article 7 du Code foncier établit la possibilité pour les titulaires des droits de choisir librement le type d'utilisation autorisée des terrains et des objets de construction capitaliste prévu par le plan d'aménagement territorial. En revanche, l'alinéa 4 de l'article 37 du Code civil russe établit la possibilité pour les titulaires des droits de choisir librement uniquement les types principaux et accessoires d'utilisation autorisée des terrains et des objets de construction capitaliste²⁷. La norme mentionnée du Code civil russe nous semble plus précise, car le choix du type d'utilisation conditionnellement autorisé d'un terrain ne peut être effectué exclusivement selon l'arbitraire du titulaire des droits sur le terrain et l'objet de construction capitaliste.

Le choix du type d'utilisation conditionnellement autorisé d'un bien immobilier ou d'un objet de construction est effectué conformément à la procédure prévue par l'article 39 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie (qui prévoit, entre autres, l'organisation de débats publics sur cette question). Une telle collision peut entraîner le choix du type d'utilisation conditionnellement autorisé du bien immobilier et de l'objet de construction sans suivre la procédure prévue par l'article 39 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie (y compris sans prendre en compte l'opinion de la population), ce qui semble inapproprié.

Il semble que la présence des dispositions relatives à l'aménagement du territoire dans le Code de la propriété foncière de la Fédération russe (ZK RF) était justifiée avant l'adoption du Code de l'urbanisme de la Fédération russe (GrK RF) (dans lequel sont aujourd'hui régulièrement détaillés les questions relatives à l'aménagement du territoire). Après l'adoption du GrK RF, il n'y a plus eu besoin de réguler les relations sociales liées à l'aménagement du territoire dans le cadre du ZK RF. De plus, l'aménagement du territoire relève de la réglementation du droit de l'urbanisme. En ce sens, il est proposé d'éliminer ces dispositions relatives à l'aménagement des territoires du ZK RF afin d'éviter les redondances avec des normes similaires du GrK RF.

Dans la littérature scientifique, on insiste sur la nature juridique complexe et multidimensionnelle de l'aménagement des territoires²⁸. Les chercheurs considèrent l'aménagement des territoires comme un moyen (méthode, ensemble de moyens juridiques) permettant d'établir le régime juridique des terres.

Dans la littérature scientifique, on note que le zoning se caractérise par des caractéristiques spatiales et temporelles. La première d'entre elles signifie que les limites d'une zone donnée doivent être clairement établies et marquées à la fois dans les documents et sur le terrain ; les particularités de cette zone ainsi que sa superficie totale doivent être décrites. Le deuxième critère peut se manifester de deux façons : lorsque la zone est instituée pour une période déterminée (en années), jusqu'à l'accomplissement d'une condition spécifique, pour une durée indéterminée (zones dans les parcs nationaux) ou lorsqu'on fixe des délais de révision des zones²⁹. Cependant, en tenant compte des positions évoquées par les scientifiques, nous pensons qu'outre les caractéristiques spatiale et temporelle, on peut également distinguer un critère juridique du zoning territorial.

O.I. Krassov considère également le zonage évaluatif. L'objectif de ce type de zonage est que, à la suite du zonage évaluatif, un plan (schéma) des zones évaluatives est élaboré et la valeur cadastrale par unité de surface est déterminée dans les limites de ces zones. Le zonage évaluatif n'a aucun rapport direct avec la définition du régime juridique des terres³⁰.

Il semble que, dans le cas où un certain type de zonage territorial n'affecte pas directement le régime juridique des terres, il est approprié de parler de l'impact (d'un impact indirect) de ce type de zonage territorial sur le régime juridique des terres (la question est examinée plus en détail dans le paragraphe 3 du chapitre II et dans le paragraphe 1 du chapitre III de la présente thèse).

Avec cela dit, dans le cadre de la présente étude, le zonage territorial est considéré comme la définition des zones à l'intérieur des limites d'une territoire qui constitue l'objet d'un type particulier de zonage territorial, ainsi que la définition du régime juridique ou l'influence sur ce régime juridique de ces zones. À cet égard, la définition des zones consiste à : 1) établir les limites des zones ; 2) attribuer des noms aux zones (par exemple, «zone résidentielle», «zone d'influence atmosphérique») et, dans certains cas particuliers, attribuer des désignations symboliques à ces zones (par exemple, «Ж-1», «О-1»).

La littérature scientifique exprime également l'opinion selon laquelle le zonage de terrains individuels prévu par les règles sanitaires et épidémiologiques (SP 2.2.1.1312-03) ainsi que par le décret du chef de l'administration sanitaire fédérale de Russie du 30 avril 2003 n° 88 n'a aucun effet sur le régime juridique des terres³¹. Il convient toutefois de souligner que le zonage des parcelles foncières ne constitue pas un zonage territorial et, par conséquent, n'est pas l'objet de la présente étude.

Un examen particulier mérite la question concernant les types de zonage des territoires et l'établissement de la liste des types de zonage des territoires. Comme le souligne N.V. Kichigin, le droit fédéral prévoit plusieurs variétés de zonage : écologique, tarifaire, urbanistique³². Cependant, les scientifiques mettent l'accent sur l'absence de systématicité des normes relatives aux différents types de zonage des territoires³³.

Dans la littérature scientifique, on note également un contenu spécifique du principe de zonage. En lien avec les objectifs de protection de l'environnement, de réglementation juridique de l'utilisation des ressources naturelles et d'assurance de la sécurité écologique des populations et des territoires, ce principe est mis en œuvre de la manière suivante : a) établissement des zones de situation écologique exceptionnelle ou de catastrophe écologique ; b) création de zones de protection pour certains objets de l'environnement (zones de protection des eaux, zones (districts) d'hygiène minière et autres) ; c) zonage à l'intérieur des territoires particulièrement protégés (par exemple, les zones de la réserve naturelle de Baïkal) ; d) zonage lors de la réalisation d'activités d'aménagement du territoire, qui selon le Code de la construction de la Fédération russe du 29 décembre 2004 est appelé « zonage territorial »³⁴.

I.F. Pankratov, proposant une liste assez étendue de types de zonage écologique, soulignait que cette liste d'objets du zonage écologique n'était pas fermée et ne pouvait l'être, car de nouveaux objets de zonage écologique pourraient toujours apparaître³⁵. La position présentée semble justifiée et applicable dans la même mesure au zonage écologique (comme type de zonage territorial) qu'au zonage territorial en général.

Avec l'ensemble de ces considérations, il est conclu que la présentation d'une liste ouverte des types de zonage territorial est préférable, car elle permettra de créer de nouveaux types de zonage territorial reflétant la dynamique du développement des relations sociales liées au zonage territorial, afin de définir le plus précisément possible le régime juridique des terres. À cet égard, une importance particulière revient à l'assurance de la systématisation des différents types de zonage territorial, à la définition de la relation entre ces types de zonage territorial et la classification des terres selon leur destination, ainsi qu'à l'établissement de zones avec des conditions particulières d'utilisation du territoire.

[11] Protection juridique du lac Baïkal : manuel scientifique-pratique / sous la direction de Yu.I. Chupletsova. Moscou, 2011. P. 98 – 99.