Réglementation juridique du zonage écologique

Le 30 avril 2012, le Président de la Fédération de Russie a approuvé les Principes de la politique étatique en matière de développement écologique de la Fédération de Russie pour la période jusqu'en 2030¹ (ci-après - Principes). L'élaboration des Principes est motivée par la nécessité d'assurer la sécurité écologique lors de la modernisation de l'économie et au cours du développement innovant (alinéa 4 des Principes). En tant que l'un des mécanismes pour résoudre le problème de préservation de l'environnement naturel, y compris les systèmes écologiques naturels, les objets du monde animal et végétal, il est prévu d'assurer la protection et le développement du réseau des territoires naturels protégés d'intérêt fédéral, régional et local en conformité stricte avec leur destination prévue (sous-alinéa «a» de l'alinéa 16 des Principes).

L'objet du zonage écologique sont les territoires et objets naturels protégés. Comme le note S.A. Bogolyubov, le régime d'utilisation des territoires et objets naturellement protégés a aujourd'hui une importance fondamentale et permet, par un législation ciblée, de garantir leur protection contre l'intrusion des activités économiques et commerciales². Selon N.V. Kichigin, une particularité du régime des territoires et objets naturels protégés est le zonage écologique de ces territoires³.

Le régime juridique des territoires naturels particulièrement protégés est très souvent l'objet de recherches (y compris monographiques) menées par des juristes écologistes⁴. Comme le note V.V. Zozoulyia, on doit comprendre sous le régime juridique des réserves naturelles les règles normativement établies relatives à la protection et à l'utilisation des complexes et objets naturels, y compris la terre, les ressources minérales, l'eau, l'air atmosphérique, la flore et la faune, l'espace aérien dans le périmètre des réserves naturelles ainsi que la propriété et la destination spécifique de ces complexes et objets naturels. Le régime réserviste est considéré comme l'ensemble des règles de comportement interdisant de perturber le cours naturel des processus naturels se déroulant sur le territoire des réserves naturelles et des zones réservées des parcs nationaux⁵.

Dans la science du droit environnemental, de nombreuses approches ont été développées pour définir le contenu du zonage écologique. Selon I.F. Pankratov, le zonage écologique des territoires est un ensemble de mesures prévues par la législation visant à établir avec la plus grande précision et clarté les limites des territoires, des zones maritimes, de l'espace aérien, des objets naturels et des ressources, dans le but d'en assurer une utilisation rationnelle et leur protection. Le zonage écologique des territoires est directement lié à l'utilisation des ressources naturelles et à la protection de l'environnement. Les terres, les forêts, les eaux, les sous-sols et d'autres objets naturels sont divisés en secteurs spécifiques, en zones ; des zones sont également délimitées dans l'atmosphère et même dans l'espace cosmique. Le zonage est nécessaire pour mener des surveillances et des cadastres appropriés, pour le recensement des objets naturels, leur utilisation correcte et rationnelle ainsi que leur protection adéquate⁶.

Comme le note V.V. Sosnovski, l'essence du zonage à des fins de protection de la nature consiste généralement à établir, dans les zones concernées, des restrictions d'activité plus strictes que celles applicables aux zones adjacentes. L'établissement des zones implique donc la définition des cadres spatiaux et temporels d'action des restrictions portant sur l'activité économique ou toute autre activité⁷.

Selon M.M. Kalenchenko, le zonage est une division scientifiquement justifiée du territoire du parc national en zones de fonctionnement et de protection différentes. Il constitue l'un des éléments les plus importants de l'organisation territoriale du parc national. Le zonage fonctionnel, reflétant la différenciation spatiale des régimes de protection de la nature et par conséquent la différenciation des activités autorisées et nécessaires, est le point de départ de toute activité organisationnelle et gestionnaire⁸.

La position de N.L. Lysine consiste à considérer que le zonage écologique est un type autonome de zonage. Son objectif principal est de préserver et de maintenir l'équilibre écologique, la qualité de l'environnement et les conditions naturelles⁹.

I.F. Pankratov soulignait que le zonage écologique joue un rôle important dans la réglementation de l'organisation et de la protection de l'environnement ainsi que de l'utilisation des ressources naturelles. À cet égard, deux lois fédérales spéciales ont été adoptées et sont en vigueur : la loi n° 209-FZ du 26 décembre 1995 « Sur la géodésie et la cartographie » et la loi n° 152-FZ du 18 décembre 1997 « Sur les noms des objets géographiques ». Le zonage écologique permet un comptage précis et une localisation exacte de chaque objet naturel et ressource, ce qui favorise une meilleure organisation de leur utilisation et de leur protection¹⁰.

Les zones établies dans un but de protection de la nature constituent un cas particulier des territoires soumis à une protection particulière. Par conséquent, les éléments nécessaires au régime juridique des zones de protection de l'environnement sont les restrictions réglementaires (régime de protection spéciale), ainsi que les limites spatiales et, le cas échéant, temporaires des restrictions¹¹.

Comme le souligne N.I. Khludeneva, la stabilité du règlement juridique des relations sociales dans le domaine de la protection de l'environnement et de l'utilisation rationnelle des ressources naturelles dépend en grande partie de l'état qualitatif du système du droit environnemental, qui aujourd'hui est déséquilibré et présente des contradictions internes (collocations)¹².

Il convient de noter que la présence de conflits est caractéristique du zonage écologique. Actuellement, le droit ne dispose pas d'une terminologie unifiée concernant le zonage écologique. Le droit prévoit le «zonage» et le «zonage fonctionnel» des parcs nationaux¹³, le «zonage»¹⁴ des parcs naturels et le «zonage écologique» de la zone naturelle du lac Baïkal¹⁵.

D'après l'opinion de S.A. Bogolyubov, les parcs nationaux, étant des institutions de protection de la nature, d'éducation écologique et de recherche scientifique (ce qui les rapproche des réserves naturelles), sont également destinés au tourisme réglementé. Le Décret du Conseil des ministres - gouvernement de la Fédération de Russie du 10 août 1993 n° 769 a approuvé le Règlement sur les parcs nationaux naturels de la Fédération de Russie. Un problème pratique sérieux devient le zonage et l'utilisation appropriée de leurs territoires¹⁶.

Conformément au paragraphe 5 de l'article 15 de la loi fédérale «Sur les territoires naturels protégés», le zonage fonctionnel désigne un régime particulier d'entretien des parcs nationaux, qui est établi par l'autorité fédérale compétente. S.A. Bogolyubov et L.V. Zhuravleva soulignent que la loi fédérale «Sur les territoires naturels protégés» donne uniquement les exigences générales et contient des approches générales pour déterminer le régime juridique des territoires naturels protégés. L'ensemble de la réglementation incombe aux autorités fédérales, régionales et locales selon le niveau d'importance de l'objet protégé¹⁷.

Dans la littérature scientifique, le contenu du régime particulier de protection est exposé. Selon l'opinion d'E.A. Galinovskaïa, le régime particulier de protection est un ensemble de mesures administratives et juridiques qui interdisent ou prescrivent l'exécution d'actions spécifiques sur un territoire, ou prescrivent la réalisation d'actions déterminées, prévues par le droit et dépendant du statut des zones naturelles particulièrement protégées. Sur la base de ce mécanisme, les réserves naturelles, les parcs nationaux et autres zones naturelles particulièrement protégées assurent un régime de protection, en plus de la loi fédérale, par le règlement territorial qui est adopté conformément aux procédures établies et prévoit l'établissement d'un régime différencié de protection sur le territoire grâce à une zonation fonctionnelle¹⁸.

Dans la pratique judiciaire, on rencontre des litiges liés à l'établissement de caractéristiques spécifiques du zonage des territoires naturels protégés. Dans l'arrêt de la Cour suprême de la Fédération russe du 08.02.2012, affaire № 5-Г12-3, il est souligné que le requérant s'est adressé au tribunal avec une demande visant à déclarer inopposables le premier et le deuxième paragraphe de l'article 2 du décret du gouvernement de Moscou du 29 décembre 1998 № 1012 «Propositions de projet relatives à la fixation des limites des territoires naturels protégés : «Parc naturel-historique de Moskva», «Parc naturel-historique d'Ostankino» et le site complexe de Petrovsko-Razumovskoye » en ce qui concerne l'inclusion du terrain alloué au requérant pour la pratique de l'horticulture dans les limites du parc naturel-historique. Selon l'avis du requérant, l'inclusion de ce terrain dans les limites du parc naturel-historique équivaut à une interdiction effective d'exercer l'horticulture, ce qui viole le droit d'utilisation du terrain alloué en 1956 à sa famille pour la pratique de l'horticulture.

Dans la partie motivante de l'arrêt mentionné du Tribunal suprême de la Fédération russe, il est indiqué que le tracé des limites du parc naturel-historique ne correspond pas à l'établissement des particularités spécifiques, du zonage ou du régime d'une zone naturelle protégée, et encore moins à une interdiction d'activités - dans notre cas, la culture maraîchère et horticole¹⁹.

Dans la littérature scientifique, on note que l'un des principaux approches pour établir le régime d'un parc national est, comme il ressort du contenu de l'alinéa 1 de l'article 15 de la loi fédérale «Sur les territoires naturels protégés», le zonage fonctionnel de la zone. Le zonage est effectué sur la base du règlement relatif au parc national, adopté par le ministère des Ressources naturelles de la Fédération de Russie, en se basant sur les exigences fondamentales établies par l'article 15 de la loi fédérale «Sur les territoires naturels protégés». Les normes du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie s'appliquent au régime juridique des terres du parc national, définissant les dispositions générales concernant le régime juridique des terres des territoires naturels protégés en tant que catégorie autonome ainsi que des normes spéciales relatives aux terres des parcs nationaux. Il convient de noter que la base du positionnement juridique des terres des territoires naturels protégés repose sur plusieurs conditions juridiques fondamentales. Le régime juridique du terrain dont les limites comprennent une zone naturelle protégée particulière est, dans l'ensemble, conforme au statut et au mode de gestion de cette zone naturelle protégée particulière²⁰.

Ce qui est à noter, comme le souligne M.M. Kalenchenko, ni dans la doctrine, ni dans le législateur, et encore moins dans la jurisprudence, la question du statut juridique des zones fonctionnelles n'est pas résolue. Toutefois, certaines bases juridiquement significatives ont déjà été développées et mises en œuvre dans le droit russe, bien qu'elles aient un caractère «mosaïque» (par exemple, les types et les restrictions d'activité)²¹.

Cependant, dans la littérature scientifique, le contenu du régime juridique des zones fonctionnelles est exposé. Selon l'opinion d'O.I. Krassov, les zones fonctionnelles délimitées sur les territoires des parcs nationaux ne sont pas le résultat de l'application d'une procédure spécifique prévue par la loi. L'établissement des zones fonctionnelles est effectué dans un ordre administratif lors de la création d'une zone naturelle protégée, et elles sont indiquées dans les règlements relatifs à cette zone naturelle protégée. Grâce à ces zones fonctionnelles, les types d'utilisation des terres des zones naturelles protégées sont définis en vue d'objectifs spécifiques («utilisation autorisée»). Ce zonage n'a aucun point commun avec le zonage territorial (le zonage urbanistique)²².

Il convient de souligner que le régime différencié d'une protection particulière permet la détermination, dans les limites des territoires naturels protégés concernés, de différentes zones, notamment des zones récréatives. Par exemple, la zone récréative du parc national « Île aux Cerfs » est destinée à assurer et à mettre en œuvre l'activité récréative, le développement de la culture physique et du sport ainsi que l'aménagement d'installations liées à l'industrie touristique, de musées et de centres d'information (article 10.3 du Règlement du parc national « Île aux Cerfs »²³).

Ainsi, le régime juridique des zones déterminées sur la base de la zonisation écologique assure principalement l'atteinte d'objectifs de protection de la nature. Toutefois, lors de la mise en œuvre de la zonisation écologique, il peut être prévu la détermination de zones non directement liées à la protection du territoire naturel.

N.L. Lysina distingue le zonage écologique de la zone naturelle du lac Baïkal et le zonage des territoires naturels protégés avec l'établissement des zones fonctionnelles²⁴. Un tel constat découle logiquement d'une analyse formellement juridique des dispositions législatives. Toutefois, dans le cadre du présent paragraphe, il semble nécessaire de clarifier le contenu du zonage écologique.

La position de Yu.V. Dobrushine consiste à considérer que la diversité des complexes naturels et des méthodes de leur gestion, ainsi que la multiplicité des influences exercées par différentes groupes de visiteurs, population locale, entités économiques, organes de l'État et autres parties prenantes constituent le problème principal de la gestion territoriale dans le parc national. Afin de résoudre efficacement les tâches qui se posent au parc national dans ces conditions, on applique le zonage fonctionnel de son territoire — c'est-à-dire sa division en zones avec des priorités d'utilisation (fonction) différentes et des régimes différents de protection et d'utilisation. Le zonage fonctionnel est l'outil le plus important de gestion du territoire et des ressources du parc national, permettant d'établir pour chaque zone un rapport optimal entre les mesures d'utilisation et de protection particulière. Le zonage fonctionnel détermine quels modes de gestion assurent le mieux l'accomplissement des tâches du parc national sur différents segments de son territoire. La zone fonctionnelle constitue l'unité de base de la gestion territoriale du parc national²⁵.

L'objet du zoning écologique est également la zone naturelle de Baïkal. Comme le note S.A. Bogolyubov, les nouvelles initiatives et particularités de protection de l'environnement sur la zone naturelle de Baïkal prévues lors de la législation au cours des dix dernières années ont trouvé leur application pratique, bien que les principes et exigences énoncés dans la loi sur la protection du lac Baïkal n'aient pas été pleinement mis en œuvre²⁶.

L'importance de la protection du lac Baïkal et de la zone naturelle du Baïkal a été reconnue assez tôt. En 1994, le gouvernement de la Fédération de Russie a approuvé un programme fédéral global visant à assurer la protection du lac Baïkal et l'utilisation rationnelle des ressources naturelles de son bassin (ci-après - Programme)²⁷. Dans la section 3 du Programme mentionné, il était indiqué que l'objectif principal du Programme est d'optimiser les relations entre l'homme et la nature, visant à assurer une reproduction efficace des ressources naturelles, l'amélioration de l'état de l'environnement et un développement durable de la région. Le Programme prévoyait également de stimuler le progrès scientifique et technologique dans le domaine de l'utilisation rationnelle des ressources naturelles afin de créer un potentiel productif-technologique correspondant aux exigences écologiques modernes, particulièrement dans les zones où la vulnérabilité des écosystèmes est grande. Ce fait, le zonage écologique du bassin du lac Baïkal est mentionné comme base organisationnelle pour la résolution de ces questions, conformément aux limites territoriales précises et aux règlements des activités économiques sur ces territoires.

Le Code fédéral «Sur la protection du lac Baïkal», adopté ultérieurement, prévoit dans son article 2 un zonage écologique de la zone naturelle du Baïkal (article 2 du Code sur la protection du lac Baïkal). Selon l'opinion de M. M. Brinchkou, il est possible d'envisager l'introduction du règlement juridique de l'utilisation des ressources naturelles dans la région du Baïkal en tenant compte du statut du Baïkal comme site du patrimoine mondial comme tentative de prise en compte du potentiel naturel en tant que fondement méthodologique²⁸.

Conformément à l'article 2 du Code fédéral «Sur la protection du lac Baïkal», sur la zone naturelle du Baïkal, on distingue : 1) la zone écologique centrale²⁹ ; 2) la zone écologique tampon³⁰ ; et 3) la zone écologique d'influence atmosphérique³¹.

Conformément au paragraphe 1 de l'article 11 de la loi fédérale «Sur la protection du lac Baïkal», dans la zone écologique centrale, il est interdit : 1) les coupes complètes ; 2) le transfert des terres du fonds forestier occupées par les forêts protectrices en terres d'autres catégories. Toutefois, l'organisation du tourisme et du repos dans la zone écologique centrale se déroule conformément aux règles assurant le respect des normes maximales admissibles de charge sur l'environnement dans la zone écologique centrale. Les règles d'organisation du tourisme et du repos dans la zone écologique centrale sont approuvées par les organes de pouvoir étatiques de la République de Bouriati, ainsi que par les organes de pouvoir étatiques de l'oblast d'Irkoutsk (article 12 de la loi sur la protection du lac Baïkal)³².

N.V. Kichigin souligne que le régime de restriction des activités économiques dans la zone écologique centrale est maximal, donc lors de la détermination des limites de cette zone, il convient de prendre en compte le fait que les activités économiques à l'intérieur de ses frontières seront paralysées et que le développement économique durable de ces territoires sera menacé. Toutefois, le régime de restriction stricte des activités économiques dans la Zone écologique centrale permet d'assurer dans une mesure maximale la protection et la préservation du Baïkal, donc ses dimensions doivent garantir la sécurité écologique du lac ainsi que des zones environnantes³³.

D.O. Sivakov dans un article scientifique consacré à la protection juridique des lacs a souligné le haut niveau de technique juridique du « Loi de la République d'Arménie du 14 juin 2001 № ZR-190 «Sur le lac Sévan»³⁴ (ci-après la «Loi sur le lac Sévan»). Dans le chapitre 2 de cette loi, il est prévu un zonage écologique, qui vise à restaurer, protéger, reproduire et utiliser l'écosystème du lac Sévan ainsi qu'à réguler les activités économiques et autres sur le lac et dans son bassin versant (alinéa 1 de l'article 5 de la «Loi sur le lac Sévan»). Selon D.O. Sivakov, afin de réguler les activités économiques et autres sur le lac et dans son bassin versant, la méthode du zonage écologique est appliquée, prévoyant la création d'une zone écologique centrale ainsi que des zones écologiques d'impact direct et indirect. Dans les zones écologiques d'impact direct et indirect peuvent être situés des réserves naturelles, des aires protégées et des territoires avec un régime libre d'exploitation³⁵.

En 2009, le gouvernement de la Fédération de Russie a approuvé la Stratégie de développement socio-économique de l'Extrême-Orient et de la région du Baïkal jusqu'en 2025³⁶. Dans la section IV de cette Stratégie (état actuel et perspectives du développement des secteurs économiques fondamentaux de l'Extrême-Orient et de la région du Baïkal), il est indiqué que pour résoudre les problèmes environnementaux contemporains, il convient d'établir des normes environnementales claires relatives à la qualité de l'environnement, tenant compte de la zonisation des territoires, fondées sur le principe d'impact acceptable sur l'environnement, ainsi que d'introduire un système d'indicateurs permettant d'évaluer l'état de l'environnement afin de mener un suivi systématique. Ainsi, la prise en compte des résultats de la zonisation des territoires lors de l'élaboration des normes vise à résoudre les problèmes environnementaux existants. Selon M.M. Brinchkou, la différenciation des exigences en matière d'utilisation des ressources naturelles de la région et de protection des écosystèmes favorise le zonage de la réserve naturelle de Baïkal³⁷.

Comme le souligne O. I. Krassov, le zonage écologique de la réserve naturelle Baïkalskaia ne constitue pas une procédure quelconque. Il est effectué sur différentes catégories de terres dans un ordre administratif, et son objectif consiste à établir certaines restrictions concernant l'activité économique, notamment lors de l'utilisation des terres en vue de la protection du lac Baïkal. Le zonage écologique – l'établissement de restrictions sur les droits des personnes concernant les terres³⁸.

D'après l'opinion d'O. A. Zolotova, l'idée même du zonage de la zone située autour du lac Baïkal est née en raison de la nécessité de contrôler et de réduire le niveau d'impact des facteurs naturels et anthropiques sur le lac³⁹.

En analysant les positions des scientifiques et les dispositions du droit, on peut conclure que le zonage du parc national, ainsi que le zonage de la zone naturelle de Baïkal prévoit l'établissement d'un régime différencié de protection particulière de la terre. En tenant compte de ce qui précède, il semble que dans le droit, les termes «zonage» et «zonage fonctionnel» du parc national, «zonage» du parc naturel et «zonage écologique» de la zone naturelle de Baïkal désignent un même type de zonage des territoires. Dans l'optique de minimiser les conflits du droit environnemental, il semble opportun d'unifier la terminologie en ce qui concerne les normes régissant les relations sociales liées au zonage écologique.

Cependant se pose le problème du choix du terme le plus précis pour désigner le type correspondant de zonage territorial. Le zonage est un terme général englobant une série de types spécifiques de zonage. Dans ce contexte, l'utilisation du terme général «zonage» en référence à un type spécifique de zonage territorial semble injustifiée. Le terme «zonage fonctionnel» semble également inacceptable dans le cas du zonage des territoires naturels protégés, car cela pourrait entraîner des conflits concernant la relation avec le zonage fonctionnel réalisé dans le cadre de l'institution de l'aménagement territorial, puisque le même terme désignerait des types d'activités fondamentalement différents.

En tenant compte de ce qui précède, il semble que le zonage des territoires naturels protégés doive être considéré comme un zonage écologique. Dans ce contexte, il convient de considérer comme correcte la terminologie de la loi fédérale «Sur la protection du lac Baïkal» et d'assurer l'unification de la terminologie par le remplacement des termes «zonage»⁴⁰ et «zonage fonctionnel»⁴¹ en ce qui concerne le territoire du parc national et «zonage»⁴² en ce qui concerne le territoire du parc naturel par le terme général «zonage écologique». En outre, dans le but d'unifier la terminologie, il est proposé de remplacer également le terme «zones fonctionnelles» utilisé dans la loi fédérale «Sur les territoires naturels protégés»⁴³ par le terme «zones écologiques». Ces modifications du droit, selon notre avis, contribueront à la minimisation des conflits de normes régissant les relations sociales liées à la zonification écologique.

L'analyse présentée du droit et des positions des scientifiques permet d'affirmer que le zoning écologique est un moyen de détermination du régime juridique des terres par la définition des zones correspondantes. À cet égard, le régime juridique des zones définies sur la base du zoning écologique constitue un élément du régime juridique des terres.

Il convient également de noter que les parcs nationaux et les parcs naturels sont des territoires naturels protégés particuliers, en ce qui concerne lesquels le droit prévoit la mise en place d'un zoning. Toutefois, il convient de prendre en compte le fait, par exemple, que l'article 9 de la loi fédérale «Sur les territoires naturels protégés» (régime de protection spéciale des territoires des réserves naturelles fédérales) ne mentionne pas le zoning des territoires des réserves naturelles fédérales.

Cependant, dans la littérature scientifique, cette activité est considérée comme une zonation. M.V. Ponomarev souligne que l'article mentionné de la loi fédérale «Sur les territoires naturels protégés» prévoit, de manière générale, la zonation écologique du territoire d'un parc naturel étatique : des parcelles foncières sur lesquelles toute intervention humaine dans les processus naturels est interdite ; des parcelles foncières sur lesquelles une activité économique partielle est autorisée. La zonation spécifique des territoires des réserves naturelles, ainsi que la définition des limites de l'activité économique permise sur ces territoires, est déterminée dans les dispositions correspondantes relatives aux réserves naturelles étatiques⁴⁴.

Ainsi, le zonage écologique est principalement mis en œuvre dans l'objectif de préserver les territoires naturels, à l'intérieur desquels le législateur interdit ou limite certaines formes d'activités économiques. À cet égard, le zonage écologique peut être appliqué aux territoires naturels indépendamment du fait que ce type de zonage soit prévu par la législation fédérale.

En tenant compte des considérations exposées ci-dessus, il convient de conclure que le zonage écologique constitue un moyen de détermination du régime juridique des zones écologiques. Le régime juridique des terres est déterminé, entre autres choses, en fonction de leur appartenance à une zone écologique donnée. Ainsi, le zonage écologique peut également être considéré comme un moyen de détermination du régime juridique des terres. Toutefois, le régime juridique d'une zone écologique est plus large que le régime juridique des terres situées à l'intérieur de cette zone, car le zonage écologique détermine le régime juridique des terres en tant qu'élément du complexe naturel situé dans les limites de la zone concernée.

Le régime juridique des zones écologiques est établi à partir du moment de l'entrée en vigueur de l'acte normatif réglementaire relatif à la territoire naturelle correspondante. Le zoning écologique est effectué sans passer par la procédure de consultations publiques, qui est prévue pour les projets de documents de planification territoriale et de zonage urbanistique.

Le contenu du régime juridique des zones écologiques constitue l'ordre établi par le droit de comportement possible et dû des participants aux relations juridiques envers le complexe naturel situé dans les limites des zones correspondantes.

2009.