Le rapport entre le zonage fonctionnel, d'urbanisme et écologique

D'après S.A. Bogoljubov, le rapport – la délimitation et l'interaction – des normes concurrentielles du droit urbanistique et environnemental russe représente une tâche importante et un problème spécifique de leur mise en œuvre, nécessitant une analyse et une résolution professionnelles qualifiées afin d'améliorer l'efficacité des dispositions, leur complémentarité mutuelle, la prévention des redondances, des parallélismes ainsi que du superposition des normes et institutions juridiques¹. Les problèmes liés au rapport entre les normes du droit urbanistique et environnemental ne constituent pas une exception concernant le zonage des territoires.

Dans la littérature scientifique, l'accent est mis sur l'absence de système des normes régissant les relations sociales liées à la zonification des territoires. Par exemple, A.P. Anisimov, G.L. Zemliakova et N.N. Melnikov soulignent que, pour le moment, le droit mentionne plus de dix types différents de zonification, peu liés les uns aux autres². Selon l'opinion d'O.I. Krassov, le terme « zonification » est très largement utilisé dans notre législation. Cependant, une compréhension claire de ce que représente la zonification en tant qu'instrument juridique permettant de résoudre les problèmes de régulation de l'utilisation des terres n'existe pas encore ni dans la théorie du droit foncier ni dans le législatif³.

Comme le souligne N.I. Khloudenèva, parmi les principales causes de faible efficacité des possibilités réglementaires du droit environnemental se trouve le problème de sa collision (contradiction), causé par divers facteurs et nécessitant une solution adéquate⁴. Pour les normes régissant les relations sociales liées à la zonisation des territoires, il est caractéristique de présenter des collisions. En tant qu'exemples, on peut citer les problèmes liés au rapport entre «zonisation des territoires» dans le Code forestier de la Fédération russe et «zonisation urbaine» dans le Code de la construction de la Fédération russe⁵, ainsi que l'absence d'une terminologie unifiée en ce qui concerne les normes relatives à la zonisation des territoires naturels protégés⁶.

Pour éliminer les collisions existantes, une systématisation des normes régissant les relations sociales liées à la zonisation des territoires est nécessaire. L'une des mesures visant à cette systématisation peut consister à définir le rapport entre les types de zonisation des territoires étudiés dans le cadre de la présente recherche.

Comme le note N.V. Kichigin, il demeure une incertitude concernant la relation entre les plans directeurs de zonage (PDZ) et les plans généraux des formations municipales. Selon le paragraphe 3 de l'article 31 du Code de la construction de la Fédération russe⁷, lors de l'élaboration des PDZ, les dispositions des plans généraux doivent simplement être prises en compte. Toutefois, le paragraphe 9 de cette même article⁸ prévoit que le projet de PDZ doit être vérifié quant à sa conformité avec le plan général. Ce conflit formel, mais très important, empêche d'apporter une conclusion claire concernant la relation entre les plans généraux et les PDZ⁹.

Il convient également de prendre en compte les dispositions du paragraphe 2 de l'article 34 du Code russe de la procédure civile¹⁰ et du paragraphe 3 du deuxième alinéa de l'article 36 du Code russe de la procédure civile¹¹, selon lesquelles les limites des zones territoriales et les règlements d'urbanisme sont établis, notamment en tenant compte des zones fonctionnelles. Commentant le troisième alinéa de l'article 31 du Code russe de la procédure civile¹², E.K. Trutnev et L.E. Bandorine examinent les rapports entre les termes « conformément », « fondé sur » et « en tenant compte »¹³. En conséquence de cette analyse, les auteurs concluent que la formulation la plus souple d'une condition est « en tenant compte », tandis que la formulation la plus rigide est « conformément ».

Dans la littérature scientifique, on souligne à la fois une étroite interdépendance ainsi que des différences significatives entre l'aménagement territorial et le règlement urbanistique. Selon A.A. Vysockovski, l'activité d'urbanisme est déterminée par deux composants principaux, non dupliqués dans d'autres domaines d'activité — l'aménagement (ou, comme on l'appelle plus précisément, l'aménagement spatial) et le règlement urbanistique. Ces deux aspects sont étroitement liés entre eux, cependant ils diffèrent complètement en termes d'objectifs, d'instruments, de sujets et du contenu de l'activité¹⁴. Si le domaine de l'aménagement territorial vise principalement à élaborer et adopter des décisions à long terme concernant le développement de la communauté urbaine et de l'infrastructure physique de la ville, alors le domaine du règlement englobe la partie applicative de la gestion liée à la mise en œuvre quotidienne de ces décisions¹⁵.

Comme le note N.V. Kichigin, sur la base des documents de planification territoriale, les organes du pouvoir local des communautés villageoises, des villes et des districts municipaux (concernant les zones interurbaines) élaborent des documents de zonage urbain : les règles d'utilisation des terres et de construction dans les formations administratives municipales¹⁶. Ainsi, les documents de planification territoriale constituent la base pour l'élaboration des règles d'utilisation des terres et de construction.

Dans l'opinion d'A.P. Anisimov, l'élaboration des documents de planification territoriale détermine la stratégie de développement du territoire. L'adoption des règles d'utilisation des terres et de construction détermine la tactique pour atteindre les objectifs fixés¹⁷.

Les tentatives de définir le rapport entre le zonage fonctionnel et l'aménagement territorial sont entreprises dans la pratique judiciaire. Par exemple, dans l'Arrêt du tribunal arbitral de la région de Samara du 19 octobre 2009, affaire № A55-7571/2009, il est noté que les zones territoriales établies sur la carte d'aménagement urbain dans les Règles d'utilisation des terres et de construction doivent correspondre à l'usage fonctionnel du territoire établi dans le plan général¹⁸.

Comme le note Steven Butler, le zonage fonctionnel désigne la division des types d'utilisation en différentes catégories conformément au plan général, tandis que le zonage juridique désigne soit une loi, soit un règlement sur la base duquel la ville est divisée en zones, ce qui simplifie le processus d'application des procédures et critères prévus par la législation. Le zonage juridique est l'un des types d'activités de régulation de l'utilisation des terres¹⁹.

Le rapport entre le zonage fonctionnel et le zonage urbain est parfois déterminé dans les actes normatifs des formations municipales. Par exemple, à l'article 4 du décret de la Douma municipale de la ville de Nijni Novgorod du 17 mars 2010 № 22 «Sur le plan général de la ville de Nijni Novgorod»²⁰, il est indiqué que les règles d'utilisation des terres et de la construction dans la ville de Nijni Novgorod, approuvées par le décret de la Douma municipale de la ville de Nijni Novgorod du 15 novembre 2005 № 89, s'appliquent dans la mesure où elles ne contredisent pas le plan général de la ville de Nijni Novgorod.

La position selon laquelle il est obligatoire qu'il n'y ait pas de contradictions entre le zonage fonctionnel dans les documents d'aménagement territorial et le zonage urbanistique dans les règles d'utilisation des terres et de construction est également exprimée dans la littérature scientifique. Par exemple, selon A.K. Ščoukine, le zonage urbanistique des règles d'utilisation des terres et de construction peut préciser le zonage fonctionnel approuvé par le plan général, mais ne peut pas s'y opposer²¹. Alors que selon l'avis d'E.K. Trutneva et L.E. Bandorine, les professionnels de la conception urbanistique commettent parfois des erreurs lorsqu'ils préparent dans «un seul flacon» à la fois le projet du plan général et le projet des règles d'utilisation des terres et de construction, dans lesquels il n'y a aucune différence entre le zonage fonctionnel du premier et le zonage urbanistique du second²².

N.V. Kichigin souligne que les dispositions du Plan de zonage territorial (PZT) n'ont pas besoin de correspondre strictement au plan général, car ces documents ont des objectifs et un fonctionnement différents. Cela est confirmé par le paragraphe 12 de l'article 9 du Code de la construction de la Fédération de Russie, selon lequel l'établissement dans les documents de planification territoriale des limites des zones fonctionnelles n'entraîne pas de modification du régime juridique des terres situées dans ces zones. Contrairement au plan général, le PZT précise précisément le régime juridique des terres. Il semble que les dispositions du plan général doivent être prises en compte obligatoirement concernant l'emplacement des objets de construction d'infrastructure locale. Dans tous les cas, cette question nécessite une réglementation spécifique dans le Code de la construction de la Fédération de Russie²³.

L'incohérence entre les documents de planification territoriale et d'aménagement urbain entraîne fréquemment des litiges judiciaires. Dans l'arrêt du Tribunal fédéral de la justice de l'Urals du 27.07.2012 № Ф09-6314/12, il est souligné que, après la demande formulée par la société auprès de l'administration du district municipal de P., les modifications apportées au contrat de location du terrain par la décision contestée du conseil municipal n'ont pas été prises en compte ; plus précisément, le territoire du parc de loisirs et de culture a été transféré de la zone Ж-3 à la zone ОД (С-3), sans que des modifications soient apportées au contrat de location.

Dans la partie motivée de l'arrêt du Tribunal fédéral de la justice de l'Urals, il est indiqué que conformément au Plan général de la ville de P., le terrain litigieux appartient à la zone des immeubles résidentiels à moyenne hauteur. Le tribunal a conclu légitimement que les modifications apportées aux Règles d'utilisation et de construction du territoire du district municipal de P. par la décision contestée du conseil municipal ne correspondent pas au Plan général de la ville de P., ce qui, à son tour, ne correspond pas aux dispositions des articles 24, 31 et 33 du Code de la construction de la Fédération russe²⁴.

D'après N.A. Andrianov, le plan général de la ville, en tant que document de planification territoriale, doit constituer la base pour l'élaboration des règles d'utilisation du sol et de construction, qui constituent les documents de zonage urbain. Ensemble, le plan général de la ville et les règles d'utilisation du sol et de construction créent les conditions permettant de mettre en œuvre le principe d'un développement durable des territoires urbains inscrit dans le Code de la construction et de l'urbanisme de la Fédération de Russie. La base de la planification territoriale repose sur le principe de division du territoire urbain en zones fonctionnelles, qui sont prises en compte lors de la formation des zones territoriales représentées dans les règles d'utilisation du sol et de construction. Afin d'éviter l'apparition de contradictions entre les documents de planification territoriale et la classification ainsi que la composition des zones territoriales prévues par le droit, il est nécessaire de fixer au niveau normatif les types et la composition des zones fonctionnelles représentées dans les plans généraux²⁵.

Il convient de noter que les documents de planification territoriale constituent des documents obligatoires, conformément auxquels est élaboré le projet des règles d'utilisation et de construction des terres (document de zonage urbain déterminant le régime juridique des terres)²⁶. À cet égard, l'approbation dans les documents de planification territoriale des zones fonctionnelles ne entraîne pas de modification du régime juridique des terres situées dans les limites de ces zones (article 9, partie 12 du Code russe de la construction).

D'après N.V. Kichigin, les zones fonctionnelles elles-mêmes ne définissent pas le régime juridique des terrains, cependant les zones fonctionnelles déterminent indirectement le régime juridique des terres et des parcelles foncières par la détaillisation dans les zones territoriales établies dans le Plan d'occupation des sols (POS). Nous pensons que les zones territoriales du POS doivent correspondre aux zones fonctionnelles des plans généraux. Ainsi, se mettent en place les rapports et les liens entre le plan général et le POS ainsi que la continuité de ces documents réglementant l'aménagement du territoire²⁷.

La position mentionnée semble justifiée en raison du fait que lors de la réalisation de l'aménagement territorial, pour chaque zone fonctionnelle est déterminé son usage fonctionnel (résidentiel, commercial-public, industriel, récréatif et autres). À cet égard, les règles d'utilisation des terres et de construction peuvent préciser l'usage fonctionnel des zones fonctionnelles en divisant ces dernières en zones territoriales. Par exemple, dans les limites d'une zone fonctionnelle résidentielle peuvent être déterminées des zones territoriales de construction à faible densité et de construction à moyenne densité. Cette conclusion trouve une confirmation dans la jurisprudence. Dans l'Arrêt de la Cour suprême de Russie du 23 octobre 2013 № 78-АПГ13-17²⁸, il est noté que dans les limites d'une seule zone fonctionnelle peuvent se trouver plusieurs zones territoriales et sous-zones.

Ainsi, le zonage urbain repose sur l'usage fonctionnel des zones établi, déterminé par l'approbation des documents d'aménagement territorial, en particulier du plan général de l'entité municipale.

En tenant compte de l'analyse du droit, de la jurisprudence et de la littérature scientifique, nous pensons que le zonage fonctionnel n'indique pas directement mais influence indirectement le régime juridique des terres par les règles d'utilisation et de construction des terrains.

Le zonage urbain détermine le régime juridique des zones, tandis que le zonage fonctionnel influence le régime juridique des zones principalement dans l'objectif d'assurer un développement durable des territoires en atteignant un équilibre entre les zones construites, destinées à être construites et les zones de loisirs, tout en préservant les zones de service public. Par contre, le zonage écologique est mis en œuvre dans l'objectif de préserver les territoires naturels, sur lesquels la législation interdit ou limite certaines formes d'activités économiques.

Une spécificité particulière caractérise le zoning des territoires naturels protégés créés dans les limites des terres des points de population. En ce qui concerne les terres des points de population, un règlement d'urbanisme est établi et, par conséquent, un zoning urbain est effectué (alinéa 6 de l'article 36 du Code de la construction de la Fédération de Russie). Toutefois, conformément à cet article, aucun règlement d'urbanisme n'est établi pour les terres des territoires naturels protégés (à l'exception des terres des stations thermales et des lieux de cure). À notre avis, dans cet article du Code de la construction de la Fédération de Russie, les «terres des territoires naturels protégés» désignent la catégorie correspondante de terres (chapitre XVII du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie) pour laquelle aucun règlement d'urbanisme n'est établi. En revanche, en ce qui concerne les territoires naturels protégés créés sur des terres appartenant à d'autres catégories, cette disposition de l'alinéa 6 de l'article 36 du Code de la construction de la Fédération de Russie ne s'applique pas.

Comme le souligne E.A. Galinskaya, malgré le fait que les aires protégées soient souvent créées sous la forme d'un ou plusieurs lots de terrain, des catégories telles que «territoire avec un mode particulier d'utilisation» ou «zone» conviennent davantage aux aires protégées²⁹. Cette position semble justifiée, car les aires protégées comprennent non seulement des parcelles de terre, mais aussi des zones de surface d'eau et de l'espace aérien au-dessus d'elles³⁰.

La législation sur les aires protégées prévoit la création d'aires protégées d'intérêt fédéral, régional ou local, qui, selon le principe général, appartiennent respectivement à la propriété fédérale, à la propriété des sujets de la Fédération russe ou à la propriété des formations municipales³¹.

Ce document, les documents de zonage urbain et les documents de zonage fonctionnel sont approuvés par des actes normatifs juridiques adoptés par les organes de l'autorité locale. Ainsi, il semble que le régime juridique des territoires naturels protégés d'importance fédérale et régionale ne puisse être déterminé sur la base du zonage fonctionnel ou du zonage urbain. Le régime juridique de ces territoires doit être établi sur la base du zonage écologique, qui peut être effectué à la fois au niveau des organes de l'autorité fédérale et au niveau des organes de l'autorité des sujets de la Fédération russe.

Le principe de la législation sur l'urbanisme prévoit que l'activité d'urbanisme doit être exercée en respectant les exigences de préservation des biens du patrimoine culturel et des territoires naturels particulièrement protégés (alinéa 10 de l'article 2 du Code de l'urbanisme de la Fédération de Russie). La législation foncière et urbaine permet la détermination des zones de territoires particulièrement protégés dans les limites des terres des points de population³².

La position mentionnée ci-dessus trouve également confirmation dans la pratique judiciaire. Par exemple, comme il ressort de l'arrêt du Tribunal fédéral de la justice de l'arrondissement du Nord-Caucase du 14 mars 2012 dans l'affaire № A63-1900/2011³³, l'appartenance des terres de zones climatiques et de stations thermales à la catégorie des terres des points de population, ainsi que l'absence sur le terrain des limites des premières, secondes ou troisièmes zones d'observation sanitaire (sanitaire montagneuse) ne modifient ni n'annulent le statut établi par les actes normatifs des terres particulièrement protégées, leurs restrictions en matière de circulation et l'interdiction de privatisation.

Dans l'arrêt du Présidium de la Cour suprême de Russie du 16 juin 2009, n° 1882/09 dans l'affaire n° A51-1334/20072-101, il a été jugé que le classement d'un même terrain comme appartenant à des terres de zones protégées et aux terres des localités ne contredit pas la législation³⁴.

Ainsi, le zonage écologique peut être intégré dans la structure du zonage urbain par la détermination d'une zone territoriale appropriée, le régime juridique de laquelle peut être établi lors de l'élaboration du zonage écologique, et le résultat de ce zonage peut être formalisé dans les dispositions relatives à la zone naturelle protégée correspondante.

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