Verhältnis des funktionalen, städtischen Planungs- und ökologischen Zonierens

Laut S.A. Bogolyubov besteht das Verhältnis – die Abgrenzung und Wechselwirkung – der konkurrierenden Normen des städtebaulichen und ökologischen Rechts im russischen Gesetzgebungssystem in einer wichtigen Aufgabe und einem bestimmten Problem ihrer Umsetzung, das eine qualifizierte professionelle Betrachtung und Lösung erfordert, um die Effektivität der Vorschriften zu erhöhen, ihre gegenseitige Ergänzung, Vermeidung von Doppelungen, Parallelismus sowie Überlagerung von Normen und rechtlichen Institutionen¹. Die Probleme des Verhältnisses der Normen des städtebaulichen und ökologischen Rechts sind auch bei der Zonierung von Gebieten keine Ausnahme.

In der wissenschaftlichen Literatur wird auf die Unsystematik der Normen hingewiesen, die Beziehungen zwischen Personen regeln, die mit der Zonierung von Gebieten verbunden sind. Zum Beispiel weisen A.P. Anisimov, G.L. Zemljakova und N.N. Melnikow darauf hin, dass im gegenwärtigen Rechtssystem mehr als zehn verschiedene, kaum miteinander verknüpfte Arten der Zonierung erwähnt werden². Nach Auffassung von O.I. Krassov wird der Begriff „Zonierung“ in unserem Rechtssystem sehr weit gefasst verwendet. Ein klares Verständnis davon, was die Zonierung als rechtlicher Instrument darstellt, mit dem Aufgaben der Regelung der Nutzung von Land gelöst werden, fehlt jedoch bislang sowohl in der Theorie des Grundrechts als auch im Rechtssystem³.

Wie N.I. Khludeleva bemerkt, steht unter den grundlegenden Gründen für die geringe Effizienz der regulativen Möglichkeiten des Umweltrechts das Problem seiner Kollisionsfähigkeit (Widersprüchlichkeit), das durch verschiedene Faktoren bedingt ist und eine angemessene Lösung erfordert⁴. Für Normen, die Beziehungen regeln, die mit der Zonierung von Gebieten verbunden sind, ist das Vorhandensein von Kollisionen charakteristisch. Als Beispiele können Probleme angeführt werden, die mit dem Verhältnis zwischen „Zonierung von Gebieten“ im Umweltgesetzbuch der Russischen Föderation und „städtbaulicher Zonierung“ im Städtebaukodex der Russischen Föderation⁵ sowie das Fehlen einer einheitlichen Terminologie in Bezug auf Normen zur Zonierung von besonders geschützten Naturschutzgebieten⁶ genannt werden.

Zur Beseitigung bestehender Kollisionen ist die Systematisierung der Normen erforderlich, die Beziehungen regeln, die mit der Zonierung von Gebieten verbunden sind. Ein Maßnahme zur Systematisierung solcher Normen könnte die Festlegung des Verhältnisses der in diesem Forschungsprojekt betrachteten Arten der Zonierung von Gebieten darstellen.

Laut N.W. Kichigin bleibt die Frage des Verhältnisses der Planungskarten zur allgemeinen Stadtplanung von kommunalen Gebieten unklar. Laut Absatz 3 des Artikels 31 des russischen Grundgesetzes⁷ sollen bei der Erstellung der Planungskarten die Vorschriften der allgemeinen Stadtplanung berücksichtigt werden. Allerdings legt Absatz 9 dieses Artikels⁸ fest, dass der Entwurf der Planungskarte auf Übereinstimmung mit der allgemeinen Stadtplanung überprüft werden muss. Dieses formale, aber sehr wichtige Widerspruch verhindert eine eindeutige Schlussfolgerung bezüglich des Verhältnisses zwischen allgemeiner Stadtplanung und Planungskarten⁹.

Dabei ist es auch wichtig, die Vorschriften des Absatzes 2 des § 34 der Grundgesetzes der Russischen Föderation¹⁰ und des Absatzes 3 des § 36 der Grundgesetze der Russischen Föderation¹¹ zu berücksichtigen, wonach die Grenzen der territorialen Zonen und die städtebaulichen Regelungen unter anderem mit Berücksichtigung der funktionalen Zonen festgelegt werden. Beim Kommentieren des Absatzes 3 des § 31 der Grundgesetze der Russischen Föderation¹² betrachten E.K. Trutneff und L.E. Bandorin das Verhältnis der Begriffe „entsprechend“, „auf Grundlage“ und „mit Berücksichtigung“¹³. Als Ergebnis dieser Betrachtung kommen die Autoren zu dem Schluss, dass die mildeste Formulierung eines Bedingungsgeschehens „mit Berücksichtigung“ ist, während die strengste Formulierung „entsprechend“ darstellt.

In der wissenschaftlichen Literatur wird sowohl die enge Verknüpfung als auch die wesentlichen Unterschiede zwischen territorialer Planung und städtebaulicher Regelung hervorheben. Nach A.A. Vysockowskij ist die städtebauliche Tätigkeit durch zwei grundlegende Komponenten bestimmt, die in anderen Bereichen nicht dupliziert werden – die territoriale (oder präziser gesagt: räumliche) Planung und die städtebauliche Regelung. Beide Teile sind eng miteinander verbunden, unterscheiden sich jedoch deutlich hinsichtlich der Ziele, Instrumente, Akteure und des Inhalts der Tätigkeit¹⁴. Wenn der Bereich der territorialen Planung vor allem dazu dient, langfristige Entscheidungen zur Entwicklung der städtischen Gemeinschaft und der physischen Infrastruktur der Stadt zu treffen und anzunehmen, so umfasst der Bereich der Regelung den rechtsanwendenden Teil der Verwaltung, der mit der täglichen, aktuellen Umsetzung dieser Entscheidungen verbunden ist¹⁵.

Laut N.W. Kichigin werden auf der Grundlage der Dokumentation zum territorialen Planung durch die Organe der kommunalen Selbstverwaltung von Siedlungen, Stadtkreisen und Gemeindebezirken (in Bezug auf interstädtische Gebiete) die Dokumentation zur städtebaulichen Zonierung der Gebiete erstellt: Regeln für den Landnutzung und Bau in kommunalen Formationen¹⁶. Auf diese Weise stellen die territorialplanungsbezogenen Dokumente die Grundlage für die Erstellung der Regeln für den Landnutzung und Bau dar.

Laut A.P. Anisimov bestimmt die Erstellung von Dokumentation zum territorialen Planung die Entwicklungsstrategie des Gebiets. Die Annahme der Regeln für den Landnutzung und Bau bestimmt die Taktik zur Erreichung der gestellten Ziele¹⁷.

Versuche, das Verhältnis zwischen funktionalem Zonieren und territorialer Planung zu bestimmen, werden in der gerichtlichen Praxis unternommen. Zum Beispiel wird im Urteil des Arbitragegerichts der Samara-Region vom 19.10.2009 in der Sache № A55-7571/2009 festgestellt, dass die territorialen Zonen, die auf der Karte der städtebaulichen Zonierung in den Regeln für Landnutzung und Bebauung festgelegt werden, dem funktionellen Zweck der Territorien entsprechen müssen, der im allgemeinen Plan festgelegt ist¹⁸.

Wie Steven Butler bemerkt, versteht man unter funktionalem Zonieren die Einteilung der Nutzungsarten in verschiedene Kategorien gemäß dem allgemeinen Plan, während rechtliches Zonieren entweder ein Gesetz oder eine Vorschrift bezeichnet, auf Grundlage dessen die Stadt in Zonen unterteilt wird, wodurch der Prozess der Anwendung gesetzlich vorgeschriebener Verfahren und Kriterien vereinfacht wird. Rechtliches Zonieren ist eine der Formen der Regulierung der Landnutzung¹⁹.

Das Verhältnis zwischen funktionaler Zonierung und städtebaulicher Zonierung wird manchmal in normativen rechtlichen Akten der kommunalen Gebilde festgelegt. Zum Beispiel wird im Abschnitt 4 des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Nischni Nowgorod vom 17.03.2010 № 22 „Über den allgemeinen Plan der Stadt Nischni Nowgorod“²⁰angemerkt, dass die Regeln für Landnutzung und Bebauung in der Stadt Nischni Nowgorod, genehmigt durch den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Nischni Nowgorod vom 15.11.2005 № 89, in dem Teil gelten, der nicht im Widerspruch zum allgemeinen Plander Stadt Nischni Nowgorod steht.

Die Position bezüglich der obligatorischen Abwesenheit von Widersprüchen zwischen dem funktionalen Zonierungsplan im Dokument der territorialen Planung und dem städtebaulichen Zonierungsplan in den Regeln für Landnutzung und Bebauung wird auch in der wissenschaftlichen Literatur vertreten. Zum Beispiel meint A.K. Schukin, dass das städtebauliche Zonierungsplan der Regeln für Landnutzung und Bebauung den funktionalen Zonierungsplan, der im allgemeinen Plan genehmigt wurde, präzisieren kann, aber nicht widersprechen darf²¹. Während nach Ansicht von E.K. Trutneva und L.E. Bandorina manchmal Fehler begangen werden, wenn Fachleute der städtebaulichen Planung „in einem Flakon“ sowohl den Entwurf des allgemeinen Plans als auch den Entwurf der Regeln für Landnutzung und Bebauung erstellen, in denen keine Unterschiede zwischen dem funktionalen Zonierungsplan des ersten und dem städtebaulichen Zonierungsplan des zweiten bestehen²².

N. W. Kichigin weist darauf hin, dass die Bestimmungen des Planes der territorialen Entwicklung (PZD) nicht streng dem allgemeinen Plan entsprechen sollten, da diese Dokumente unterschiedliche Ziele und funktionale Zwecke haben. Dies wird durch Absatz 12 des Artikels 9 des Russischen Grundgesetzes bestätigt, gemäß dem die Festlegung der Grenzen der funktionalen Zonen in den Dokumenten der territorialen Planung keine Änderungen des rechtlichen Regimes der Landflächen innerhalb dieser Zonen nach sich zieht. Im Gegensatz zum allgemeinen Plan konkretisieren die PZD gerade das rechtliche Regime der Landflächen. Es scheint, dass die Bestimmungen des allgemeinen Plans in Bezug auf den Standort von Objekten der kommunalen Kapitalbauweise obligatorisch berücksichtigt werden sollten. In jedem Fall benötigt diese Frage eine spezielle Regelung im Russischen Grundgesetz²³.

Die Nichtübereinstimmung der Dokumente zur territorialen Planung und zum städtebaulichen Zonierung führt häufig zu gerichtlichen Streitigkeiten. In der Entscheidung des Finanzgerichts Uralschen Kreises vom 27.07.2012, Az. F09-6314/12, wird festgestellt, dass nach dem Antrag des Unternehmens bei der Verwaltung des Stadtbezirks P. auf Änderungen im Mietvertrag für den Grundstücksteil das umstrittene Entscheidung der Gemeindeversammlung Änderungen in die Regeln der Landnutzung und Bebauung des Gebiets des Stadtbezirks P. vorgenommen hat, nämlich: das Gelände im Park für Kultur und Freizeit wurde von der Zone Ж-3 in die Zone ОД (С-3) überführt und keine Änderungen im Mietvertrag vorgenommen wurden.

In der Begründung der Entscheidung des Finanzgerichts Uralschen Kreises wird festgestellt, dass gemäß dem Allgemeinen Plan der Stadt P. das umstrittene Grundstücksgelände der Zone für mittelhoher Mehrfamilienwohnungen zugeordnet ist. Der Gericht hat zu Recht den Schluss gezogen, dass die Änderungen, die in die Regeln der Landnutzung und Bebauung des Gebiets des Stadtbezirks P. durch das umstrittene Entscheidung der Gemeindeversammlung vorgenommen wurden, nicht mit dem Allgemeinen Plan der Stadt P. übereinstimmen, was seinerseits nicht den Bestimmungen der Artikel 24, 31 und 33 des Gesetzes über die Stadtplanung und das Baurecht entspricht²⁴.

Laut N.A. Andrianow sollte der allgemeine Stadtplan als Dokument des territorialen Planens die Grundlage für die Erstellung der Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung bilden, welche Dokumente der städtebaulichen Zonierung von Gebieten darstellen. Gemeinsam bildet der allgemeine Stadtplan und die Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung die Voraussetzungen zur Umsetzung des in der Gesetzgebung zum Städtebau (GStB) festgelegten Prinzips einer nachhaltigen Entwicklung der städtischen Gebiete. Grundlage des territorialen Planens ist das Prinzip der Aufteilung der städtischen Gebiete in funktionale Zonen, wobei diese berücksichtigt werden, um territoriale Zonen zu bilden, die in den Regeln für den Landgebrauch und die Bebauung dargestellt sind. Um Widersprüche zwischen Dokumenten des territorialen Planens und der nach Gesetz vorgesehenen Klassifizierung und Zusammensetzung der territorialen Zonen zu vermeiden, ist es notwendig auf normativer Ebene die Arten und Zusammensetzung der funktionellen Zonen festzulegen, die in den allgemeinen Plänen dargestellt sind²⁵.

Es ist wichtig zu betonen, dass die Dokumente der territorialen Planung verpflichtende Dokumente sind, gemäß denen die Vorbereitung des Projekts der Landnutzung und Bebauung (des Dokuments zur städtebaulichen Zonierung, das den rechtlichen Status der Flächen bestimmt)²⁶ erfolgt. Dabei führt die Annahme in den Dokumenten der territorialen Planung von Funktionszonen nicht zu einer Änderung des rechtlichen Status der Flächen innerhalb dieser Zonen (Abschnitt 12 des Artikels 9 des Gesetzes über die Stadtplanung).

Laut N. W. Kichigin bestimmen die funktionalen Zonen nicht direkt den rechtlichen Modus der Grundstücke, jedoch beeinflussen sie diesen indirekt durch die Differenzierung innerhalb der territorialen Zonen, wie sie im Plan zur territoriellen Zonierung (PZ) festgelegt sind. Wir halten es für erforderlich, dass die territorialen Zonen des PZ den funktionalen Zonen der allgemeinen Pläne entsprechen. Auf diese Weise wird das Verhältnis und die gegenseitige Abhängigkeit zwischen dem allgemeinen Plan und dem PZ sowie die Kontinuität dieser Dokumente der städtebaulichen Regelung hergestellt²⁷.

Die genannte Position erscheint berechtigt, da bei der territorialen Planung für jede funktionale Zone das funktionale Zweck (wohnhaft, öffentlich-ökonomisch, industriell, rekreativ und anderes) festgelegt wird. Dabei können in den Regeln der Landnutzung und Bebauung das funktionale Zweck der funktionalen Zonen präzisiert werden, durch die Aufteilung der funktionalen Zonen in territoriale Zonen. Zum Beispiel können im Bereich einer wohnhaften funktionalen Zone Wohn-territoriale Zonen mit niedrigstgeschossiger und mittelhöchstgeschossiger Bebauung festgelegt werden. Dieser Schluss findet Bestätigung in der Gerichtspraxis. In der Entscheidung des Obersten Gerichts Russlands vom 23.10.2013 № 78-АПГ13-17²⁸wird darauf hingewiesen, dass innerhalb einer funktionalen Zone mehrere territoriale Zonen und Unterzonen sein können.

Damit basiert das städtebauliche Zonierungsverfahren auf dem festgelegten funktionellen Zweck der Zonen, der durch die Genehmigung von Dokumenten zur territorialen Planung festgelegt wird, insbesondere des allgemeinen Plans der kommunalen Einheit.

Angesichts der durchgeführten Analyse des Rechts, der Gerichtspraxis und wissenschaftlichen Literatur sind wir der Ansicht, dass die funktionale Zonierung nicht direkt, aber indirekt auf die Bestimmung des rechtlichen Regimes von Landflächen einwirkt, wodurch die Vorschriften über Landnutzung und Bebauung beeinflusst werden.

Die städtebauliche Zonierung bestimmt das rechtliche Regime der Zonen, während die funktionale Zonierung vor allem zum Zweck des Erreichens eines Gleichgewichts zwischen bebauten, zur Bebauung vorgesehenen und rekreativen Flächen sowie zur Sicherstellung von Flächen allgemeinen Nutzens auf das rechtliche Regime der Zonen einwirkt. Die ökologische Zonierung hingegen erfolgt mit dem Ziel, die Erhaltung natürlicher Gebiete sicherzustellen, in deren Grenzen durch das Gesetz bestimmte Arten wirtschaftlicher Tätigkeit verboten oder eingeschränkt werden.

Eine bestimmte Spezifika besitzt die Zonierung von besonders geschützten Naturschutzgebieten, die innerhalb der Grenzen der Kategorie bebauter Flächen angelegt wurden. Für bebauete Flächen wird ein städtebaulicher Reglement und entsprechend eine städtebauliche Zonierung vorgeschrieben (Abschnitt 6 des Artikels 36 des Gesetzes über die Stadtplanung). Gemäß diesem Artikel werden jedoch keine städtebaulichen Reglemente für Flächen besonders geschützter Naturschutzgebiete festgelegt (mit Ausnahme der Flächen von Heil- und Erholungsgebieten sowie Kurorten). Nach unserer Ansicht bezieht sich der genannte Artikel des Gesetzes über die Stadtplanung auf eine entsprechende Kategorie von Flächen (Kapitel XVII des Landesgesetzbuches), für die kein städtebaulicher Reglement festgelegt wird. Das erwähnte Bestimmung in Abschnitt 6 des Artikels 36 des Gesetzes über die Stadtplanung gilt jedoch nicht für besonders geschützte Naturschutzgebiete, die auf Flächen anderer Kategorien angelegt werden.

Wie E. A. Galinskaja bemerkt, eignen sich zwar für den Fall, dass besondere Schutzgebiete häufig in Form eines oder mehrerer Grundstücke gebildet werden, Kategorien wie „Gebiet mit besonderem Nutzungszustand“ oder „Zone“²⁹ in höherem Maße. Diese Position erscheint gerechtfertigt, da besondere Schutzgebiete nicht nur aus Grundstücken bestehen, sondern auch aus Wasserflächen und der Luft über ihnen³⁰.

Das Gesetz über besondere Schutzgebiete sieht die Errichtung von besonderen Schutzgebieten auf Bundesebene, regionaler oder lokaler Bedeutung vor, die gemäß dem allgemeinen Grundsatz jeweils Eigentum des Bundes, der Gebietskörperschaften der Russischen Föderation oder der kommunalen Einrichtungen sind³¹.

Dabei werden die Dokumente zur städtebaulichen Zonierung und die Dokumente zur funktionellen Zonierung durch normative rechtliche Akte der lokalen Selbstverwaltungsorgane verabschiedet. Auf diese Weise ergibt sich, dass der rechtliche Modus der besonders geschützten natürlichen Gebiete von bundesweiter und regionaler Bedeutung nicht auf der Grundlage der funktionellen Zonierung oder der städtebaulichen Zonierung festgelegt werden kann. Der rechtliche Modus solcher Gebiete sollte auf der Grundlage der ökologischen Zonierung bestimmt werden, die sowohl auf Ebene der staatlichen Behörden der Russischen Föderation als auch auf Ebene der staatlichen Behörden der Subjekte der Russischen Föderation durchgeführt werden kann.

Prinzip des Baurechtsrechts sieht die Durchführung von Bauleistungen mit Einhaltung der Anforderungen an den Schutz von Objekten des kulturellen Erbes und besonders geschützter natürlicher Gebiete vor (Absatz 10 des Artikels 2 des Gesetzes über das Baurecht der Russischen Föderation). Das Landes- und Baugesetz erlaubt die Festlegung von Zonen besonders geschützter Gebiete innerhalb der Grenzen der Siedlungsflächen³².

Die genannte Position findet auch in der Rechtsprechung Bestätigung. So ergibt sich aus dem Urteil des Oberlandesgerichts Nordkaukasus vom 14.03.2012 in der Sache № A63-1900/2011³³, dass die Zugehörigkeit von Flächen von Heilungs- und Erholungsorten sowie Kurorten zur Kategorie der Siedlungsflächen und das Fehlen von Grenzen der ersten, zweiten oder dritten sanitären (bergsanitären) Schutzzone auf dem Gelände ändert nicht und beseitigt nicht den vom Normativdokument festgelegten Status besonders geschützter Flächen, deren Beschränkung im Umlauf sowie den Verbot der Privatisierung.

In der Entscheidung des Präsidiums des Obersten Gerichtshofs der Russischen Föderation vom 16.06.2009, Az. 1882/09 im Fall № A51-1334/20072-101 wurde festgestellt, dass die Zuordnung desselben Gebiets sowohl zu den Flächen besonderer Schutzgebiete als auch zu den Flächen von Siedlungen nicht gegen das Gesetz verstößt³⁴.

Damit kann das ökologische Zonieren in die Struktur des städtebaulichen Zonierens integriert werden, indem eine entsprechende territoriale Zone definiert wird. Der rechtliche Status dieser Zone kann bei der Durchführung des ökologischen Zonierens festgelegt werden, wobei das Ergebnis dieses Zonierens in den Bestimmungen über die entsprechende besondere Schutzgebiet-Naturfläche formalisiert werden kann.