La relation entre le zoning territorial et l'établissement de zones à conditions particulières d'utilisation des territoires

Dans la législation actuelle de la Fédération de Russie, il n'existe pas de définition du terme «zones à conditions d'utilisation particulières des territoires». Toutefois, les mentions concernant les zones à conditions d'utilisation particuliers des territoires ou certains types de ces zones figurent dans de nombreux lois fédérales¹ ainsi que dans des actes normatifs sous-lois².

Dans la littérature scientifique, on propose une définition d'un concept similaire en contenu : « zone de protection ». Selon l'opinion d'O.A. Zolotova, une zone de protection est une zone avec des conditions particulières d'utilisation du territoire, qui constitue une bande de terre autour de l'objet de la zone de protection, créée dans le but de protéger l'environnement, la vie et la santé des citoyens et/ou l'objet de la zone de protection contre les effets négatifs ; à l'intérieur des limites de cette zone, des restrictions normativement établies sont imposées en matière d'exercice d'activités économiques et autres activités, y compris l'utilisation de terrains et leurs parties, ainsi que des obligations relatives au maintien des terrains et de leurs parties à l'intérieur de la zone de protection dans un état correspondant à l'objectif de son établissement³. La définition donnée permet d'identifier une similarité entre les zones de protection et les zones définies sur la base des types de zonage territorial considérés dans la présente recherche.

Dans la littérature scientifique, l'accent est mis sur les problèmes juridiques des zones de protection. Comme le souligne N.V. Kichigin, l'un des problèmes réside dans le fait que beaucoup des dispositions actuelles relatives aux zones de protection ne correspondent plus aux réalités d'aujourd'hui et nécessitent des modifications et des compléments en tenant compte du développement économique, des relations sociales, de la propriété et doivent être alignées sur la législation moderne. Parfois, les dispositions relatives aux zones de protection ne sont pas révisées pendant des dizaines d'années⁴.

Dans la législation, des listes ouvertes de zones à conditions d'utilisation spéciales sont mentionnées⁵. Cependant, il n'est pas possible à partir de ces listes d'appréhender l'influence des zones à conditions d'utilisation spéciales sur le régime juridique des terres et de distinguer la détermination de telles zones des zones définies en fonction des types de zonage territoriaux examinés dans cette étude. Ainsi, il convient d'examiner les dispositions législatives ainsi que les positions des chercheurs concernant certaines zones à conditions d'utilisation spéciales.

M.M. Brinchouk considère la création de zones de protection des eaux⁶ comme une composante des mesures de protection de l'environnement⁷. À cet égard, la délimitation des zones de protection des eaux ne entraîne pas le retrait des terrains auprès des propriétaires fonciers, des titulaires de droits de propriété foncière, des utilisateurs fonciers ou l'interdiction d'effectuer des actes juridiques concernant les terrains, à l'exception des cas prévus par la loi. Toutefois, les propriétaires fonciers, les titulaires de droits de propriété foncière et les utilisateurs fonciers sur lesquels se trouvent des zones de protection des eaux ainsi que des bandes de protection le long des rives doivent respecter le régime d'utilisation établi. Les personnes coupables de violations du régime d'utilisation des territoires des zones de protection des eaux et des bandes de protection le long des rives encourent une responsabilité conformément à la législation en vigueur⁸.

D'après l'opinion d'O.N. Kolesova, les zones de protection des eaux sont des zones avec des conditions particulières d'utilisation des terres, constituant la base pour l'établissement de restrictions sur les droits immobiliers. Ces restrictions s'appliquent en vertu de l'article 65 du Code de la procédure civile de la Fédération de Russie, qui définit également leur contenu et doivent faire l'objet d'un enregistrement cadastral conformément à la législation de la Fédération de Russie. Dans le cadre des zones de protection des eaux, on distingue les bandes côtières de protection et les bandes rivanières, dont les limites doivent être inscrites au cadastre. Les limites d'un bien immobilier ne peuvent pas traverser les limites de la bande rivanière. L'enregistrement étatique des restrictions liées à la situation d'un bien immobilier dans une zone de protection des eaux n'est pas requis⁹.

Certain provisions regarding sanitary protection zones are provided by SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03. According to this SanPiN, a sanitary protection zone is considered as a protective barrier that ensures the safety of the population during the operation of an object¹⁰. This provision is further clarified in scientific literature¹¹. This SanPiN also defines specific restrictions on the use of land plots located within the boundaries of sanitary protection zones¹².

In the project of a sanitary protection zone, the following should be defined: 1) - the size and boundaries of the sanitary protection zone; 2) measures to protect the population from the impact of harmful chemical impurities in the atmospheric air and physical effects; 3) functional zoning of the territory of the sanitary protection zone and its usage regime (point 3.10 of SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Le législateur prévoit également la définition des zones vertes¹³ et des zones forestières et parcs¹⁴. Selon l'opinion de M.M. Brinchuk, l'élément principal du régime juridique des zones vertes est l’interdiction sur ces territoires d’activités économiques et autres activités ayant un impact négatif et entravant l’exercice de leurs fonctions écologiques, sanitaires-hygieniques et récréatives¹⁵.

Comme le note N.V. Kichigin, dans la législation, il convient de distinguer plus clairement les forêts urbaines, les zones forestières et parcs ainsi que les zones vertes selon leur fonctionnement et leur régime juridique afin d’éviter la duplication des régimes juridiques applicables à ces territoires¹⁶. Par contre, selon l'opinion d'O.A. Zolotova, le régime des zones vertes et des zones forestières et parcs ainsi que la procédure de leur établissement sont pratiquement identiques, mais ces territoires diffèrent fonctionnellement¹⁷.

E.K. Trutneff et L.E. Bandorine proposent une distinction entre les zones de protection sanitaire et les zones de protection des eaux, soulignant que «les zones de protection sanitaire et les zones de protection des eaux ont pour objectif d'empêcher ou de réduire l'impact nuisible, dans le premier cas sur d'autres objets, dans le second cas sur la source de création de la zone. Empêcher l'impact nuisible signifie empêcher l'emplacement de nouveaux objets.»¹⁸. Une position similaire est défendue également par D.F. Abouziarova¹⁹. Par contre, O.A. Zolotova propose une classification plus détaillée des zones de protection²⁰.

Afin de garantir la préservation d'un bien du patrimoine culturel dans son environnement historique, sur le territoire associé à ce dernier sont établies les zones de protection du bien du patrimoine culturel : zone de protection²¹, zone de régulation de la construction et des activités économiques²², zone de paysage naturel protégé²³ (alinéa 1 de l'article 34 de la loi fédérale du 25.06.2002 № 73-FZ «Sur les biens du patrimoine culturel (monuments historiques et culturels) des peuples de la Fédération de Russie»²⁴). Lesdites zones, dotées de conditions particulières d'utilisation des territoires, possèdent également des limites et un régime juridique²⁵.

Dans la littérature scientifique, il n’existe pas de consensus concernant le rapport entre le zonage territorial et l’établissement des zones à conditions d’utilisation spéciales. Par exemple, E.K. Trutneev inclut l’établissement des zones à conditions d’utilisation spéciales dans le cadre du zonage²⁶. Une position similaire est adoptée par O.M. Kozyr²⁷. En revanche, selon N.L. Lisina, le zonage territorial doit être distingué des zones-restrictions spéciales²⁸. Il convient de noter que les zones à conditions d’utilisation spéciales, tout comme les zones territoriales, constituent des objets de l’aménagement du territoire²⁹.

En tenant compte de ce qui précède, on peut conclure que les zones à conditions d’utilisation spéciales ainsi que les zones définies sur la base des types de zonage territorial examinés dans cette recherche possèdent à la fois un élément spatial (définition des limites des zones) et un élément juridique (définition du régime juridique des terres ou influence sur le régime juridique des terres).

Cependant, chaque type d'aménagement territorial considéré dans la présente étude est appliqué à un territoire non lié à des objets spécifiques (par exemple, le territoire d'une commune, une zone naturelle protégée), qui constitue à son tour l'objet correspondant de ce type d'aménagement territorial (il a un caractère global). En revanche, les zones avec des conditions particulières d'utilisation du territoire sont établies en ce qui concerne des territoires limitrophes d'objets spécifiques concernés par la création de ces zones (par exemple, une entreprise industrielle, une rivière) et ont un caractère local.

D'après l'opinion d'O.A. Zolotova, les zones de protection sont établies en ce qui concerne des parcelles de terrain appartenant à toute catégorie de terrains, à tout type d'utilisation autorisée et indépendamment de la forme de propriété de ces parcelles de terrain³⁰. Comme le note N.V. Kichigin, les zones avec des conditions particulières d'utilisation du territoire, établies conformément à la législation de la Fédération de Russie, peuvent ne pas coïncider avec les limites des zones territoriales, mais se superposer aux différentes zones territoriales définies à l'article 35 du Code de la planification territoriale de la Fédération de Russie³¹.

Les problèmes liés à la superposition des zones avec des conditions particulières d'utilisation des territoires et des zones territoriales constituent fréquemment l'objet de litiges juridiques. En guise d'exemple, examinons l'Arrêt de la Cour suprême de la République du Bashkortostan en date du 27.09.2012, n° 33-9468/12. Dans la partie descriptive de cet arrêt, il est indiqué que N. et S. ont intenté une action en justice contre l'administration municipale afin de demander la résiliation du contrat de location, le rejet de la décision illégale de l'Administration des ressources foncières de l'administration municipale refusant de transférer un terrain en propriété, ainsi que l'obligation de conclure un contrat de vente du terrain et de calculer son prix d'acquisition.

En soutien aux demandes formulées, les plaignants ont indiqué que, sur la base des certificats de droit successorial, chacun d'entre eux est propriétaire de la moitié du bâtiment. Le terrain sur lequel se trouve ce bâtiment a été loué par eux sur la base d'un contrat de location. L'administration a refusé de mettre ce terrain en propriété en raison du fait que le terrain se situe dans le deuxième cercle de protection sanitaire des objets hydriques.

À cet égard, les plaignants ont demandé la résiliation du contrat de location du terrain, l'annulation illégale du refus de l'administration municipale chargée des ressources foncières, d'imposer à l'administration municipale l'obligation de conclure un contrat de vente du terrain avec les plaignants et de calculer son prix d'acquisition.

Lors de l'audience judiciaire, il a été établi que le terrain litigieux : 1) appartient à la zone territoriale : «Zone résidentielle, indice Ж-1» ; 2) est entièrement inclus dans la zone : «Zone de protection sanitaire des points d'approvisionnement en eau, deuxième cercle» ; 3) est entièrement inclus dans la zone : «Zone de protection sanitaire provenant d'une zone industrielle».

Étant donné que les limites de la deuxième ceinture de la zone d'hygiène des cours d'eau et des bassins hydrographiques sont déterminées en fonction des conditions naturelles, climatiques et hydriques, c'est-à-dire qu'elles sont établies dans chaque cas particulier, conformément aux données du cadastre immobilier et au Projet «Examen sanitaire-topographique des zones d'hygiène des installations de distribution d'eau potable et des sources d'alimentation en eau», approuvé par un décret du Cabinet des ministres, le terrain litigieux se trouve à l'intérieur des limites de la zone de la deuxième ceinture de la zone d'hygiène des sources d'approvisionnement en eau potable et en eau pour usages domestiques de la ville, et par conséquent, conformément aux dispositions légales mentionnées ci-dessus, ne peut être transféré à la propriété privée.

En raison de cela, les fondements juridiques permettant aux plaignants d'acquérir en propriété le terrain litigieux n'étaient pas présents devant le tribunal de première instance, par conséquent, la décision du tribunal ne peut être considérée comme légale et justifiée et doit être annulée³².

Dans l'exemple cité, il y a une collision entre les régimes juridiques de la zone territoriale et de la zone à usage particulier. Toutefois, le tribunal a examiné l'affaire en partant du principe de priorité du régime juridique de la zone à usage particulier par rapport au régime juridique de la zone territoriale. Une telle approche semble justifiée.

Néanmoins, il est important de respecter la procédure d'établissement des zones à usage particulier. Par exemple, comme il ressort du Décision de la Cour fédérale d'appel de l'arrondissement nord-ouest du 17 octobre 2012 dans l'affaire № A21-6274/2011, le 13 novembre 2009, la société ООО «T» a obtenu une autorisation de construction d'un immeuble résidentiel. La décision du conseil municipal de la ville de K. du 29 juin 2009 № 146 a approuvé les Règles d'utilisation des terres et de l'aménagement urbain du district municipal «Ville de K».

Le plan de zonage urbain du district municipal «Ville K.», qui constitue l'annexe n° 1 des Règles d'utilisation des terres et de la construction, établit les limites des zones territoriales. Selon ledit plan, le terrain concédé en location à la société à responsabilité limitée «T.» pour la construction est entièrement situé dans la zone territoriale J-2. Cette zone est destinée à l'aménagement de logements familiaux à étages moyens de 5 à 8 étages ; il est permis d'implanter des équipements de service social et culturel-bien-être de la population, principalement d'intérêt local, ainsi que d'autres équipements conformément aux règlements du développement urbain.

Conformément à la carte des zones avec des conditions particulières d'utilisation du territoire en matière de protection des biens culturels, qui constitue l'annexe n° 2 aux Règles d'utilisation des terres et de construction, la partie orientale du terrain est classée dans une zone avec des conditions particulières d'utilisation du territoire en matière de protection des biens culturels - zone de régulation de l'activité économique. Dans cette zone, conformément aux Règles d'utilisation des terres et de construction, il est autorisé la construction sélective de bâtiments proches du type historique de construction, tandis que la construction neuve en immeubles à plusieurs étages ou en logements collectifs est interdite.

Le tribunal a établi et les documents du dossier confirment que le gouvernement de la région K. n'a pas approuvé les limites des zones de protection des biens culturels, ni les régimes d'utilisation des terres à l'intérieur des zones protégées, mentionnés dans la partie contestée des Règles d'utilisation des terres et de construction.

Dans ces circonstances, le tribunal a justement considéré que les Règles d'utilisation des terres et de construction, dans leur partie contestée par la société, ne correspondent pas aux lois ayant une force juridique supérieure.

Constatant que l'application des Règles d'utilisation du sol et de construction dans la partie contestée crée des obstacles à l'exercice par la société « T. » de son activité commerciale consistant à construire des logements sur le terrain alloué à cet effet à la société « T. », le tribunal a légitimement considéré comme non applicables les dispositions litigieuses de ce texte normatif³³.

Dans la littérature scientifique, on examine la relation entre le régime juridique des zones d'entourages, la catégorie des terres et le type d'utilisation autorisée du terrain. Comme le souligne O.A. Zolotova, le régime juridique des terres des zones d'entourages est corrélé à la catégorie et au type d'utilisation autorisée des terrains. Cela se manifeste par l'établissement de restrictions supplémentaires dans les limites de la zone d'entourage, qui sont imposées par le régime juridique du terrain³⁴.

Dans notre avis, afin de déterminer avec la plus grande précision le régime juridique des terres, il est nécessaire d'assurer une représentation exhaustive des limites des zones à usage particulier dans les règles d'utilisation des sols et de l'aménagement du territoire. Pour représenter dans les règles d'utilisation des sols et de l'aménagement du territoire les limites des zones à usage particulier, établies au moment de la préparation du projet de ces règles, il convient que le législateur prévoie un mode de concertation du projet de ces règles avec les autorités étatiques et les autorités locales compétentes pour l'établissement des zones à usage particulier, concernant spécifiquement la représentation de ces zones dans les règles d'utilisation des sols et de l'aménagement du territoire.