Beziehung zwischen der Zonierung von Gebieten und der Einführung von Zonen mit besonderen Nutzungsvorschriften

Im bestehenden Recht der Russischen Föderation gibt es keine Definition des Begriffs „Zonen mit besonderen Bedingungen für die Nutzung von Territorien“. Allerdings werden Zonen mit besonderen Bedingungen für die Nutzung von Territorien oder bestimmte Arten solcher Zonen in vielen Bundesgesetzen¹ und untergeordneten normativen Rechtsakten² erwähnt.

In der wissenschaftlichen Literatur wird ein Begriff vorgeschlagen, der inhaltlich dem Begriff „Schutzzone“ ähnelt. Laut O.A. Zolotova ist eine Schutzzone ein Gebiet mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen für den Boden, das sich als Streifen um einen Objekt der Schutzzone befindet und zur Schutz des Umweltschutzes, des Lebens und der Gesundheit der Bürger und/oder des Objekts der Schutzzone vor negativen Einflüssen geschaffen wird. Innerhalb dieser Grenzen werden normativ festgelegte Einschränkungen bei der Durchführung wirtschaftlicher und anderer Tätigkeiten, einschließlich der Nutzung von Grundstücken und deren Teilen sowie Pflichten zur Aufrechterhaltung von Grundstücken und deren Teilen innerhalb der Schutzzone in einem Zustand vorgeschrieben, der dem Zweck ihrer Errichtung entspricht³. Das gegebene Definition ermöglicht es, den ähnlichen Charakter der Schutzzonen und der Zonen zu erkennen, die auf Grundlage der betrachteten Arten der Territorienplanung im vorliegenden Forschungsarbeit definiert werden.

In der wissenschaftlichen Literatur wird auf die rechtlichen Probleme von Schutzgebieten besonderer Aufmerksamkeit gewidmet. Wie N.V. Kichigin bemerkt, besteht eines der Probleme darin, dass viele geltende Bestimmungen zu Schutzgebieten bereits den heutigen Realitäten nicht mehr entsprechen und Änderungen sowie Ergänzungen erfordern, unter Berücksichtigung der Entwicklung der Wirtschaft, sozialen Beziehungen und des Eigentumsrechts und müssen in Übereinstimmung mit dem modernen Recht gebracht werden. Oft werden die Bestimmungen zu Schutzgebieten Jahrzehnte lang nicht überprüft⁴.

Im Rechtsrahmen werden offene Listen von Gebieten mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen für den Territorialgebrauch angeführt⁵. Allerdings ist es aus diesen Listen nicht möglich, den Einfluss der Gebiete mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen auf den rechtlichen Zustand der Landflächen zu erkennen oder die Festlegung solcher Gebiete von Gebieten zu unterscheiden, die gemäß den in der vorliegenden Untersuchung betrachteten Arten der Territorialplanung festgelegt werden. Daher ist es notwendig, die Vorschriften des Rechts und die Positionen der Wissenschaftler bezüglich einzelner Gebiete mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen zu berücksichtigen.

M.M. Brinchuk betrachtet die Schaffung von Wasser- und Umweltschutzgebieten⁶ als Bestandteil der Umweltschutzmaßnahmen⁷. Dabei führt die Errichtung von Wasser- und Umweltschutzgebieten nicht zur Entziehung von Grundstücken bei den Eigentümern, Grundstücksgenossen oder Nutzungsrechtsinhabern oder zu einem Verbot von Rechtshandlungen mit Grundstücken, außer in den Fällen, die durch das Gesetz vorgesehen sind. Die Eigentümer, Grundstücksgenossen und Nutzungsrechtsinhaber, deren Grundstücke Wasser- und Umweltschutzgebiete sowie UferSchutzstreifen beherbergen, müssen den festgelegten Nutzungsmode einhalten. Personen, die gegen den Nutzungsmode der Gebiete von Wasser- und Umweltschutzgebieten sowie der Uferschutzstreifen verstoßen, tragen gemäß dem geltenden Recht⁸ die Verantwortung.

Laut O.N. Kolesowa sind WasserSchutzZonen Gebiete mit besonderen Bedingungen für die Nutzung von Land und bilden die Grundlage zur Einführung von Einschränkungen der Grundrechte. Diese Einschränkungen entstehen gemäß Artikel 65 des Wassergesetzes der Russischen Föderation, der auch deren Inhalt festlegt, und unterliegen der Katasterregistrierung gemäß dem Gesetz der Russischen Föderation. Im Rahmen einer WasserSchutzZone werden Schutzstreifen am Ufer und Uferstreifen ausgemacht, deren Grenzen der Katasterregistrierung unterliegen. Die Grenzen eines Grundstücks dürfen die Grenzen des Uferstreifens nicht überschneiden. Die staatliche Registrierung einer Rechtsbeschränkung, die mit dem Aufenthalt eines Grundstücks innerhalb einer WasserSchutzZone verbunden ist, ist nicht erforderlich⁹.

Einzelnere Bestimmungen bezüglich der sanitären Schutzzone sind im SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03 vorgesehen. Laut dem genannten SanPiN wird die sanitäre Schutzzone als Schutzschranke betrachtet, die den Sicherheitsstandard der Bevölkerung bei der Nutzung des Objekts gewährleistet¹⁰. Die genannte Bestimmung wird in der wissenschaftlichen Literatur präzisiert¹¹. Der genannte SanPiN legt außerdem konkrete Einschränkungen für die Nutzung von Grundstücken fest, die sich innerhalb der Grenzen der sanitären Schutzzone befinden¹².

Im Projekt der sanitären Schutzzone müssen folgende Punkte definiert werden: 1) Größe und Grenzen der sanitären Schutzzone; 2) Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor dem Einfluss schädlicher chemischer Verunreinigungen in der Luft sowie physischen Einflüssen; 3) Funktionalzoning des Geländes der sanitären Schutzzone und der Nutzungsmode (Punkt 3.10 des SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Das Gesetz legt außerdem die Definition von Grünflächen¹³und Waldparkzonen¹⁴fest. Nach Meinung von M.M. Brinchuk ist der grundlegende Bestandteil des rechtlichen Regimes von Grünflächen der Verbot auf diesen Gebieten wirtschaftlicher und anderer Tätigkeiten, die negativen Einfluss haben und die Ausübung ihrer Funktionen im ökologischen, hygienischen und rekreativen Bereich behindern¹⁵.

Wie N.V. Kichigin bemerkt, sollte im Gesetz das funktionelle Ziel und das rechtliche Regime städtischer Wälder, Waldparkzonen und Grünflächen deutlicher unterschieden werden, um eine Verdopplung der rechtlichen Regime dieser Gebiete zu vermeiden¹⁶. Demgegenüber meint O.A. Zolotova, dass das Regime von Grün- und Waldparkzonen sowie die Vorschriften für deren Festlegung praktisch identisch sind, aber diese Gebiete funktionell unterschieden sind¹⁷.

E.K. Trutneff und L.E. Bandorin schlagen eine Differenzierung zwischen sanitären Schutzgebieten und WasserSchutzgebieten vor, wobei sie feststellen, dass „sanitäre Schutzgebiete und WasserSchutzgebiete dazu dienen, schädliche Auswirkungen zu verhindern oder zu reduzieren, im ersten Fall auf andere Objekte, im zweiten Fall auf die Quelle des Schutzgebiets. Die Verhinderung schädlicher Auswirkungen bedeutet, das Errichten neuer Objekte zu unterbinden.“¹⁸. Eine ähnliche Position vertritt auch D.F. Abuzyarova¹⁹. Im Gegensatz dazu bietet O.A. Zolotowa eine detailliertere Klassifizierung der Schutzgebiete an²⁰.

Zur Sicherstellung der Erhaltung des Kulturdenkmals in seiner historischen Umgebung werden auf dem mit ihm verbundenen Gebiet Schutzgebiete für das Kulturdenkmal eingerichtet: Schutzzone²¹, Zone der Regelung von Bebauung und wirtschaftlicher Tätigkeit²², Schutzzone für den natürlichen Landschaftsraum²³(Absatz 1 des Artikels 34 des Bundesgesetzes vom 25.06.2002 № 73-FZ „Über Kulturdenkmäler (Denkmälern der Geschichte und Kultur der Völker der Russischen Föderation“²⁴). Die genannten Schutzgebiete mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen haben ebenfalls Grenzen und einen rechtlichen Zustand²⁵.

In der wissenschaftlichen Literatur besteht kein Einheitlichkeit hinsichtlich des Verhältnisses zwischen der territorialen Zonierung und der Festlegung von Gebieten mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen. Zum Beispiel schließt E.K. Trutneva die Festlegung von Gebieten mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen in den Begriff der Zonierung ein²⁶. Eine ähnliche Position vertritt O.M. Kozyrь²⁷. Dagegen hält N.L. Lysina fest, dass die territoriale Zonierung von den besonderen Einschränkungsgebieten unterschieden werden sollte²⁸. Wichtig zu betonen ist, dass Gebiete mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen ebenso wie territoriale Zonen Gegenstände der Landesplanung sind²⁹.

Angesichts des oben Gesagten lässt sich feststellen, dass Gebiete mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen und die Gebiete, die auf Grundlage der in dieser Arbeit betrachteten Arten der territorialen Zonierung definiert werden, sowohl räumliche (Definition von Grenzen der Gebiete) als auch rechtliche Elemente (Definition des Rechtsregimes der Flächen oder Einfluss auf das Rechtsregime der Flächen) besitzen.

Jedoch wird jeder in der vorliegenden Untersuchung betrachtete Art der Flächenplanung im Bezug auf ein Gebiet durchgeführt, das nicht an konkrete Objekte gebunden ist (z. B. das Gebiet einer kommunalen Einheit, eines besonderen Schutzgebiets der Natur), und stellt gleichzeitig den Gegenstand der entsprechenden Art der Flächenplanung dar (hat einen umfassenden Charakter). Im Gegensatz dazu werden Gebiete mit besonderen Bedingungen für die Nutzung von Flächen im Bezug auf Gebiete festgelegt, die an konkrete Objekte der Schaffung solcher Gebiete angrenzen (z. B. eine Industrieanlage, ein Fluss) und einen lokalen Charakter haben.

Laut O.A. Zolotova werden Schutzgebiete für Grundstücke eingerichtet, die der Kategorie der Flächen zugeordnet sind, unabhängig von ihrer Nutzung und unabhängig von der Form des Eigentums an diesen Grundstücken³⁰. Wie N.V. Kichigin bemerkt, können Gebiete mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen, die gemäß dem russischen Gesetz festgelegt werden, nicht notwendigerweise mit den Grenzen der territorialen Zonen übereinstimmen, sondern können diese verschiedenen territorialen Zonen, wie in Artikel 35 des Grundgesetzes der Russischen Föderation definiert, überlagern³¹.

Probleme bei der Überlagerung von Gebieten mit besonderen Nutzungsvorschriften und territorialen Zonen sind häufig Gegenstand gerichtlicher Verfahren. Als Beispiel betrachten wir das Berufsurteil des Obersten Gerichts der Republik Bashkortostan vom 27.09.2012 in dem Fall № 33-9468/12. In der Beschreibungsteil dieses Urteils wird festgestellt, dass N. und Sch. den Gerichtshof mit einer Klage gegen die Stadtverwaltung betreten haben, um die Aufhebung des Mietvertrags zu beantragen, die Unzulässigkeit des Verweigerungsbescheids des Landesressourcenamts der Stadtverwaltung zur Übertragung eines Grundstücks in den Eigentum anzuerkennen, sowie die Pflicht zur Abschluss eines Kaufvertrags über das Grundstück und zur Berechnung seines Erwerbspreises zu verlangen.

Um die geltend gemachten Forderungen zu begründen, wiesen die Kläger darauf hin, dass jeder von ihnen aufgrund der Nachweise über das Recht auf Erbschaft Eigentümer von 1/2 des Gebäudes sei. Der Grundstücksteil unter dem genannten Gebäude wurde von ihnen auf Grundlage eines Vertrages in Nutzung (Miete) übernommen. Dem Beklagten wurde die Übertragung dieses Grundstücks in den Eigentum verweigert, da das Grundstück sich im zweiten Schutzstreifen der sanitären Schutzzone von Wasserobjekten befindet.

Aus diesem Grunde haben die Kläger beantragt, den Mietvertrag für das Grundstück zu kündigen, den Verweis des Amtes für Bodenressourcen der Stadtverwaltung als unrechtmäßig anzuerkennen, der Stadtverwaltung die Pflicht auferlegen, mit den Klägern einen Kaufvertrag über das Grundstück abzuschließen und dessen Erwerbspreis zu berechnen.

Im Gerichtsverfahren wurde festgestellt, dass das streitige Grundstück: 1) zur territorialen Zone „Wohnzone, Index W-1“ gehört; 2) vollständig in die Zone „Sanitäre Schutzzone von Wasserentnahmestellen, II. Streifen“ einbezogen ist; 3) vollständig in die Zone „Sanitärschutzzone eines Industriegebiets“ einbezogen ist.

Angesichts der Tatsache, dass die Grenzen des zweiten Gürtels der sanitären Schutzzone von Gewässern und Wasserflächen in Abhängigkeit von natürlichen, klimatischen und hydrologischen Bedingungen festgelegt werden, also in jedem konkreten Fall entsprechend den Daten des Immobilienkatasters und dem Projekt „Sanitär-topografische Untersuchung der sanitären Schutzzonen von Wasserleitungsanlagen und Trink- und Haushaltswasserquellen“, das vom Kabinett der Minister genehmigt wurde, befindet sich der umstrittene Grundstücksabschnitt innerhalb des Bereichs der Grenze der zweiten Schutzzone der sanitären Schutzgebiete von Trink- und Haushaltswasserquellen der Stadt. Daher kann dieser Grundstücksabschnitt gemäß den oben genannten Vorschriften des Gesetzes nicht in Privatbesitz übergeben werden.

Aus diesem Grund fehlten dem ersten Instanzgericht die rechtlichen Begründungen, um den umstrittenen Grundstücksabschnitt den Klägern in Eigentum zu übertragen. Daher kann das Gerichtsurteil nicht als rechtmäßig und begründet angesehen werden und ist aufzuheben³².

In dem genannten Beispiel besteht eine Kollision der rechtlichen Regime der territorialen Zone und der Zone mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen. Der Gerichtshof hat jedoch das Verfahren unter Berücksichtigung des Vorrangs des rechtlichen Regimes der Zone mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen gegenüber dem rechtlichen Regime der territorialen Zone entschieden. Dieser Ansatz erscheint berechtigt.

Dennoch ist die Einhaltung der Verfahrensregeln zur Festlegung von Zonen mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen von großer Bedeutung. So ergibt sich aus dem Beschluss des FAAS Nordwestlichen Kreises vom 17.10.2012 in der Sache № A21-6274/2011, dass die Gesellschaft „T.“ am 13.11.2009 ein Baugenehmigung für den Bau eines Mehrfamilienhauses erhielt. Mit Beschluss des Kreisrates der Stadt K. vom 29.06.2009 № 146 wurden die Regeln für die Landnutzung und Bebauung des Stadtkreises „Stadt K.“ angenommen.

Durch die Bebauungsplanung des städtischen Gebiets „Stadt K.“, die als Anhang № 1 zu den Regeln für Landnutzung und Bebauung dient, wurden die Grenzen der territorialen Zonen festgelegt. Laut genannter Karte liegt der Grundstück, das der Gesellschaft mit beschränkter Haftung „T.“ zur Nutzung unter Vertrag für den Bau überlassen wurde, vollständig in der territorialen Zone Ж-2. Diese Zone ist für die Bebauung mit mittelhohen Mehrfamilienwohnungen im 5–8-Stockwerk vorgesehen; es ist zulässig, Einrichtungen des sozialen und kulturellen Dienstleistungsangebots der lokalen Bedeutung sowie andere Objekte gemäß den städtebaulichen Reglementen zu errichten.

Laut der Karte der Gebiete mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen im Hinblick auf den Schutz von Denkmälern, die als Anhang № 2 zu den Regeln für Landnutzung und Bebauung dient, ist der östliche Teil des Grundstücks der Zone mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen im Hinblick auf den Schutz von Denkmälern – Zone zur Regelung wirtschaftlicher Tätigkeiten zugeordnet. In dieser Zone sind gemäß den Regeln für Landnutzung und Bebauung selektives Neubau von Gebäuden, die dem historischen Baustil der Bebauung nahekommen, erlaubt, während das Neubauen von Hochhaus- und Mehrfamilienwohnungen verboten ist.

Das Gericht stellte fest und dies wird durch die Aktenunterlagen bestätigt, dass die Regierung der K.-Region keine Grenzen der Schutzgebiete für Denkmäler sowie Nutzungsvorschriften für Land innerhalb dieser Schutzgebiete, wie sie in der streitigen Teil der Regeln für Landnutzung und Bebauung angegeben sind, genehmigt hat.

Unter diesen Umständen war das Gericht berechtigt, festzustellen, dass die Regeln für Landnutzung und Bebauung in der von der Gesellschaft angefochtenen Teil nicht den Gesetzen entsprechen, die eine höhere rechtliche Wirkung haben.

Nachdem festgestellt wurde, dass die Anwendung der Regeln für Landnutzung und Bebauung in der streitigen Passage Hindernisse für das Geschäftstätigkeit des Gesellschaftsgegenstandes „T.“ darstellt, die mit dem Bau von Wohnhäusern auf dem zur diesem Zweck vom Gesellschaftsgegenstand „T.“ bereitgestellten Grundstück verbunden ist, erkannte der Gericht sachlich gerechtfertigt die umstrittenen Bestimmungen dieses normativen Rechtsakts als nichtig³³.

In der wissenschaftlichen Literatur wird das Verhältnis des rechtlichen Regimes von Schutzgebieten, der Kategorien der Landflächen und der Art der genehmigten Nutzung von Grundstücken betrachtet. Wie O.A. Zolotova bemerkt, korreliert das rechtliche Regime der Schutzgebiete mit der Kategorie und der Art der genehmigten Nutzung der Grundstücke. Dies zeigt sich in der Festlegung zusätzlicher Einschränkungen innerhalb des Schutzgebiets, die das rechtliche Regime des Grundstücks erfordert³⁴.

Nach unserer Ansicht ist zur präzisesten Festlegung des rechtlichen Regimes für Landflächen sicherzustellen, dass die Grenzen der Zonen mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen vollständig in den Regelungen zum Landnutzung und Bebauung dargestellt werden. Zur Darstellung der Grenzen der Zonen mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen, wie sie bei der Erstellung des Projekts der Regelungen zur Landnutzung und Bebauung festgelegt sind, ist es im Gesetzgebungssystem sinnvoll, einen Verfahrensablauf vorzusehen, bei dem das Projekt solcher Regelungen mit den staatlichen Behörden und den kommunalen Selbstverwaltungsorganen abgestimmt wird, deren Zuständigkeit die Festlegung von Zonen mit besonderen Nutzungsvoraussetzungen umfasst, insbesondere in Bezug auf die Darstellung solcher Zonen in den Regelungen zur Landnutzung und Bebauung.

2009. № 3. Art. 415, Beschluss des Rates der Russischen Föderation vom 07.10.1996 № 1170 «Zur Genehmigung der Vorschrift zur Schutzzone und zum Schutz geodätischer Punkte auf dem Territorium der Russischen Föderation» // SB RF. 1996. № 42. Art. 4803, Beschluss des Rates der Russischen Föderation vom 27.02.2004 № 112 «Zur Nutzung von Landflächen, die radioaktivem und chemischem Verunreinigungen unterliegen, Durchführung von landwirtschaftlichen und kulturtechnischen Arbeiten auf diesen Flächen, Festlegung von Schutzgebieten und Erhaltung der Objekte, die sich auf diesen Landflächen befinden» // SB RF. 2004. № 10. Art. 866. Erlass des Fischereiressorts vom 11.02.2010 № 86 «Zur Genehmigung der Vorschrift zur Anerkennung von Gebieten mit besonderen Bedingungen für die Nutzung von Territorien als Fischschutzgebiete und Fischereireservate» // Russische Zeitung vom 14.04.2010 (Nr. 78).