Правовой режим особо охраняемых природных территорий

Общие положения

Правовой режим особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Российской Федерации представляет собой комплекс нормативных правил и ограничений, направленных на сохранение уникальных природных комплексов и поддержание экологического баланса.

Создание ООПТ рассматривается как приоритетное направление государственной экологической политики и важный инструмент выполнения международных обязательств России в сфере охраны окружающей среды.

ООПТ включают участки земли, водных объектов и воздушного пространства над ними, обладающие особым природоохранным, научным, культурным, эстетическим, рекреационным и оздоровительным значением.

Для таких территорий устанавливаются режимы особой охраны, включающие запреты и ограничения хозяйственной, рекреационной и иной деятельности, если она может причинить ущерб природным комплексам или противоречит целям создания ООПТ.

Правовой режим ООПТ определяется федеральным законодательством, в частности Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», а также законами субъектов Российской Федерации.

В зависимости от категории и уровня значимости ООПТ различается порядок управления, режим охраны и функциональные зоны.

Так, на территориях национальных парков возможны зоны с ограниченным хозяйственным использованием, в то время как в заповедниках запрещена любая деятельность, кроме научной и охранной.

Для водных объектов с особым значением устанавливается режим особо охраняемых водных объектов.

Судебная практика подтверждает, что комплекс ограничений и запретов на ООПТ должен учитывать специфику территории, цели и задачи охраны. Верховный Суд Российской Федерации подтвердил, что уполномоченные органы вправе устанавливать дополнительные запреты на деятельность, угрожающую природным комплексам, если это необходимо для сохранения уникальных экосистем и восстановления численности объектов животного мира.

Таким образом, правовой режим ООПТ представляет собой гибкую систему охраны природы, сочетая запреты с возможностями для научной, рекреационной и образовательной деятельности.

В Российской Федерации создание особо охраняемых природных территорий является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности. Экологическая доктрина Российской Федерации рассматривает создание и развитие особо охраняемых природных территорий разных уровней и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии. Развитие и совершенствование сети особо охраняемых природных территорий обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств в сфере охраны окружающей среды¹.

Всего в Российской Федерации на конец 2011 г. насчитывалось более 13 тысяч особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, общая площадь которых составляет 211 млн. га, а площадь сухопутной территории с внутренними водоемами (суша) – 200,4 млн. га, или 11,7% от площади России. Из них - 11 148 ООПТ регионального значения, общая площадь которых составляет 125,8 млн. га (7,3% от площади России) и 1598 ООПТ местного значения, общая площадь которых составляет 27 млн. га (1,6% от площади России)².

Согласно Конституции Российской Федерации, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации³. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (пункт 1 статьи 1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

В числе федеральных законов, определяющих правовой режим особо охраняемых природных территорий можно выделить: Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон «Об охране озера Байкал», Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

В отношении ООПТ Е.А. Галиновская отмечает, что в основе охранной деятельности оказывается особый объект – новое качественное образование, состоящее не из отдельно взятых природных объектов, а из уникального их сочетания, расположенного в конкретных географических координатах. Таким образом, формируется особый, единый комплексный объект экологических правоотношений – природная территория⁴.

Статьей 66 ВК РФ предусматривается регулирование особо охраняемых водных объектов. Водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены водные объекты, указанные водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Судебная практика

Конкретный комплекс ограничений и запретов на территории соответствующего национального парка определяется с учетом особенностей особо охраняемой природной территории.

Приказом уполномоченного федерального органа государственной власти утверждено Положение о национальном парке (далее - Положение), согласно которому на его территории запрещается любая деятельность, наносящая ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречащая целям и задачам национального парка, в том числе промысловая, спортивная и любительская охота; нахождение с огнестрельным, пневматическим и метательным оружием, капканами и другими орудиями охоты, с добытыми объектами животного мира и полученной из них продукцией, за исключением случаев, связанных с проведением мероприятий по государственному надзору в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, федеральному государственному надзору в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также в рамках научно-исследовательских работ уполномоченными должностными лицами.

Региональная общественная организация (далее - организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных предписаний, полагая их не соответствующими статье 15 Закона об ООПТ, запрещающей на территории национальных парков только промысловую охоту, и ограничивающими права членов организации на осуществление охоты в рекреационной и хозяйственной зонах, где согласно иным пунктам Положения охота разрешена.

Верховный Суд Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования отказал, с чем согласилась Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации.

Придя к выводу о том, что приказ издан уполномоченным федеральным органом государственной власти в пределах его компетенции и в соответствии с действующим законодательством с соблюдением порядка введения его в действие, Верховный Суд Российской Федерации также указал следующее.

Пунктом 1 статьи 95 ЗК РФ земли национальных парков отнесены к землям особо охраняемых природных территорий.

Исходя из содержания подпункта "е" пункта 2 статьи 15 Закона об ООПТ на территории национальных парков может быть запрещена любая деятельность, если она противоречит целям и задачам национального парка и может нанести ущерб природным комплексам. Соответственно, приведенный в статье 15 поименованного закона перечень видов деятельности, осуществление которых запрещается в национальном парке, не является исчерпывающим.

По смыслу пункта 9 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 года N 769 (далее - Положение о национальных природных парках РФ), на территориях национальных природных парков могут быть запрещены или ограничены любые виды деятельности, влекущие снижение экологической, научной, эстетической, культурной и рекреационной ценности территорий.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого национального природного парка определяются в положении о нем (пункт 11 Положения о национальных природных парках РФ).

Введенные оспариваемыми нормами Положения ограничения установлены по результатам комплексного экологического обследования территории, обосновывающим придание ей статуса особо охраняемой природной территории федерального значения, и обусловлены необходимостью восстановления численности объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов, в границах национального парка и на прилегающей территории.

Соответственно, оспариваемое Положение содержит конкретный комплекс ограничений и запретов, установленных на территории национального парка с учетом особенностей этой особо охраняемой природной территории.

Источник: Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утверждён Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.06.2022)