Relation entre le zonage territorial et la division des terres selon leur destination

Dans la littérature scientifique, l'accent est mis sur l'importance du classement des terres en catégories dans la détermination du régime juridique des terres. Comme le note S.A. Bogolyubov, le classement de toutes les terres sur le territoire de la Russie selon leur destination est une prérogative exclusive de l'État russe, une caractéristique distinctive de la création du droit foncier et de la législation russes, et constitue la base pour déterminer les particularités des régimes juridiques de protection et d'utilisation des terres en fonction de leur catégorie et de leur destination. La stabilité de la destination des terres, le maintien en premier lieu des terres agricoles, inremplaçables et difficiles à restaurer, l'interdiction de leur transfert non justifié vers des formes moins efficaces d'exploitation ont toujours constitué un principe fondamental de la politique foncière et écologique de l'État russe ainsi que de la mise en œuvre des réformes foncières¹.

Au cours de la littérature scientifique actuelle, aucune position unifiée n'a encore été formée concernant le rapport entre la classification des terres en catégories et le zonage territorial. Comme le note E.A. Galinovskaya, l'institution des catégories de terres du Code civil russe (qui constitue, en réalité, une variante du zonage des terres sur tout le territoire de la Fédération de Russie) et l'institution du zonage juridique territorial du Code de la construction de la Fédération de Russie ne présentent pas de contradictions institutionnelles et ne se dupliquent mutuellement².

D'après l'opinion d'O.I. Krassov, le zonage territorial dans sa forme la plus primitive a été emprunté à l'expérience étrangère. Aux États-Unis, pays d'origine du zonage et dans plusieurs autres pays, cet instrument juridique est globalement similaire à la classification des terres en catégories — mode de détermination du régime juridique des terres appliqué dans notre pays. En réalité, la pratique du zonage n'a pas encore connu une diffusion universelle³. Par contre, I.F. Pankratov considérait la classification des terres en catégories comme l'un des types de zonage écologique du territoire⁴.

Les institutions de classification des terres en catégories et de zonage territorial prévoient la présence d'un élément spatial (des limites). Toutefois, comme le note E.A. Galinovskaya, l'absence de limites marquées sur le terrain des catégories de terres constitue un défaut non de l'institution elle-même, mais de l'organisation de la gestion publique dans ce domaine⁵.

L'aménagement des territoires et la classification des terres en catégories présentent un caractère similaire dans le contexte de la définition du régime juridique des terres. Chaque catégorie de terre possède un régime juridique autonome, établi par le Code foncier de la Fédération russe. L'attribution directe du régime juridique aux zones est prévue dans le cadre de types spécifiques d'aménagement territorial (par exemple, l'aménagement écologique et l'aménagement urbain étudiés dans la présente recherche). L'aménagement écologique et l'aménagement urbain prévoient respectivement la définition du régime juridique des zones écologiques et des zones territoriales.

Ainsi, la division des terres en catégories et les types de zonage territorial considérés dans cette étude (zonage écologique, zonage fonctionnel, zonage urbain) présentent à la fois un élément spatial (limites) et un élément juridique (définition du régime juridique ou l'impact sur le régime juridique des terres). Dans ce sens, il semble particulièrement important d'examiner la relation entre ces types de zonage territorial et la division des terres en catégories dans le contexte de la définition du régime juridique des terres.

Certains chercheurs mettent l'accent sur les difficultés de distinction entre les normes relatives à la zonification des territoires et les normes concernant la classification des terres selon leur destination. Comme le note P.N. Pavlov, il arrive souvent qu'il soit difficile de distinguer les normes relatives aux catégories des terres et les normes relatives à la zonification des territoires. On a même entendu dire que l'introduction de la zonification des territoires en Russie n'était pas nécessaire, puisque le classement des terres en catégories est déjà pratiqué depuis longtemps chez nous. En substance, on a exprimé l'idée selon laquelle le classement des terres en catégories équivaut à une zonification des territoires⁶.

Ce faisant, dans la littérature scientifique, on propose une approche visant à déterminer le rapport entre les institutions de classification des terres en catégories et l'aménagement territorial. Selon E.A. Galinovskaya, pour mener à bien le travail d'amélioration de l'aménagement des terres, il suffirait, selon nous, d'analyser le contenu des catégories établies des terres, en établissant le rapport de cet institut avec l'utilisation autorisée. À cet égard, on propose de déterminer la liste des usages autorisés sur la base de l'objectif des catégories spécifiques des terres. Un tel approche à deux étapes, où l'utilisation autorisée est établie non pas à la place, mais conformément à la catégorie des terres, n'exigirait pas de changements radicaux dans le régime juridique des terres, correspondrait aux vastes surfaces de la Fédération russe, constituerait la base de la mise en œuvre non seulement de la politique locale, principalement orientée vers l'aménagement des territoires, mais aussi de la politique fédérale en matière de terre, qui exige une prise en compte de tous les types d'utilisation des terres⁷.

Comme le souligne O.I. Krassov, la distinction des terres selon les catégories ne signifie en aucun cas que toutes les terres de la catégorie correspondante doivent être utilisées strictement conformément à leur destination. Cette situation était caractéristique non seulement du droit foncier actuel, mais aussi de celui qui avait précédemment été en vigueur. Le droit foncier divise toutes les terres en certaines catégories, tout en permettant, à l'intérieur de ces catégories, des formes d'utilisation des terres pour des fins spécifiques qui ne correspondent pas à la destination prévue par la catégorie correspondante. Cela s'explique par le fait qu'une même catégorie de terres est souvent utilisée simultanément à différentes fins. Afin de résoudre ce conflit, le terme « utilisation autorisée du terrain » a été utilisé dans le Code foncier⁸.

En outre, la classification des terres en catégories s'applique à l'ensemble du territoire de la Fédération russe. Les types d'aménagement territorial examinés dans cette étude (aménagement écologique, aménagement fonctionnel, aménagement urbain) ont un caractère plus local et concernent des zones spécifiques prévues par la législation. L'aménagement urbain s'applique à toutes les territoires pour lesquelles un règlement d'aménagement est établi⁹. L'aménagement fonctionnel, dans le cadre de l'institution de la planification territoriale, s'applique aux territoires des formations municipales¹⁰. L'aménagement écologique s'applique aux zones naturelles protégées particulièrement importantes¹¹.

En fonction de l'appartenance des terres à une certaine catégorie, le législateur définit le mode juridique général le plus large des terres. En fonction du mode juridique des zones territoriales et des zones écologiques, le législateur définit un mode juridique plus détaillé des terres. Par exemple, en ce qui concerne les terres des zones habitées, il peut être précisé quel type précis de construction et quel développement spécifique peuvent être réalisés dans les limites de chaque zone territoriale. Ainsi, la définition du mode juridique des terres sur la base des types spécifiques d'aménagement territorial s'effectue conformément au mode juridique des catégories de terres et permet d'affiner ce mode juridique. Dans ce contexte, il semble justifié de définir le rapport entre la classification des terres en catégories et l'aménagement territorial dans le Code foncier de la Fédération russe.

Le débat et les critiques actuels portent sur la question de remplacer l'institution de la classification des terres selon leur usage par celle du zonage urbain. Le gouvernement de la Fédération de Russie a adopté le 15 juin 2010 un arrêté qui a approuvé le plan d'actions visant à améliorer les fonctions de contrôle, de surveillance et de délivrance des autorisations ainsi qu'à optimiser la fourniture des services publics dans le domaine de l'aménagement urbain¹² (ci-après le « Plan »). L'article 20 du Plan prévoit l'abolition de la classification des terres en tant qu'institution doublant les institutions de planification territoriale et de zonage urbain.

Pour atteindre cet objectif, le Ministère de l'économie et du développement de la Russie (organisme chargé de l'exécution correspondante du Plan) a élaboré un projet de loi fédéral «Sur l'introduction d'amendements à certains actes législatifs de la Fédération de Russie en ce qui concerne l'abolition de certaines catégories de terres et la déclaration d'obsolescence du loi fédérale «Sur le transfert des terres ou des parcelles de terre d'une catégorie à une autre»¹³. Dans ce projet de loi, il était prévu notamment de remplacer certaines catégories de terres par l'institution du zonage urbain («zonage territorial» selon la terminologie utilisée dans ce projet de loi¹⁴), seules trois catégories de terres devaient être conservées : 1) les terres du fonds forestier, 2) les terres du fonds hydrographique et 3) les terres des territoires naturels protégés (article 7 du Code de la terre de la Fédération de Russie dans la rédaction proposée par le projet de loi). Ce projet de loi n'a jamais été adopté.

Cependant, un nouveau projet de loi fédéral a été élaboré et soumis à l'examen de la Douma étatique du Conseil fédéral de la Fédération de Russie, prévoyant le remplacement de l'institution de la classification des terres par celle de la zonification des territoires¹⁵. Ce projet de loi prévoit l'exclusion de l'institution de la classification des terres selon leur destination d'utilisation du droit fédéral de la Russie (et le remplacement de cette institution par celle de la zonification des territoires), notamment, la déclaration de non-application de la loi fédérale du 21.12.2004 № 172-ФЗ «Sur le transfert des terres ou des parcelles foncières d'une catégorie à une autre»¹⁶ (ci-après - la loi fédérale «Sur le transfert des terres ou des parcelles foncières d'une catégorie à une autre»).

Les problèmes liés à la possible substitution de l'institution de la classification des terres en catégories selon leur destination par celle du zonage territorial sont abordés dans la littérature scientifique. E.L. Minina, proposant une prévision des variantes d'évolution du droit concernant l'institution de la classification des terres et le zonage territorial, arrive à la conclusion que la variante la moins souhaitable est l'abolition des catégories de terres. En particulier en raison du fait que sa mise en œuvre nécessiterait des changements importants dans le droit, notamment une refonte radicale du Code civil russe, qui établit le régime juridique des terres selon leur appartenance à telle ou telle catégorie. Cela entraînerait la réédition des documents justificatifs des droits sur les parcelles de terre, ce qui, comme l'expérience le montre, s'étend sur une longue période, crée des obstacles dans l'exercice de l'activité entrepreneuriale, impose un lourd fardeau aux citoyens détenteurs de droits sur des parcelles de terre et favorise l'apparition d'un grand nombre de collisions dans la pratique juridique¹⁷.

D'après E.A. Galinovskaïa, l'abolition des catégories et l'établissement d'un régime juridique de la majorité des terres par les règlements d'aménagement urbain (qui sont approuvés par les organes de l'autorité locale) réduit considérablement le niveau de réglementation juridique des relations foncières, qui est actuellement principalement assuré par la loi fédérale¹⁸. On ne nie pas que le problème se pose et qu'il convient de le résoudre. Cependant, l'option radicale d'abolir les catégories des terres ne peut être considérée comme la seule possible¹⁹.

Commentant le point 20 du Plan, M.V. Popov souligne que c'est probablement la proposition la plus révolutionnaire, car la division claire des terres en catégories remonte à 1968, année où ont été adoptés les premiers fondements de la législation foncière de l'URSS et des républiques fédérées. De nombreuses problèmes existants dans le règlement juridique des relations foncières sont en partie dus à l'existence parallèle de deux instituts similaires – la destination spécifique (catégories de terres) et l'utilisation autorisée. Par conséquent, selon M.V. Popov, il y a indéniablement un grain rationnel dans l'abolition de la division des terres en catégories. Cependant, on ne pourra pas vraiment concrétiser cette idée que si des documents complets de planification territoriale des trois niveaux et des règles d'utilisation et d'aménagement du sol sont disponibles dans tous les formations municipales. Il faut également assurer l'enregistrement cadastral étatique des parcelles foncières sur la grande majorité du territoire de la Fédération de Russie. Seulement alors, l'abolition de la division des terres en catégories pourrait avoir un effet positif²⁰.

Alors que selon l'opinion de V.A. Burov, l'abolition de la catégorie des terres perturberait la continuité du droit et ne corrigerait pas les lacunes dans l'action des organes publics²¹.

Dans la littérature scientifique, on met l'accent sur les problèmes liés à la relation entre les institutions de classification des terres en catégories et le zonage territorial. Comme le note I.E. Manilov, actuellement, pour modifier l'utilisation autorisée d'un terrain, il est nécessaire dans la plupart des cas de prendre deux décisions : 1) une décision de l'organe de pouvoir concernant le changement de catégorie du terrain ; 2) une décision concernant le changement de son utilisation autorisée. En outre, les procédures et les motifs pour modifier la catégorie et l'utilisation autorisée d'un terrain diffèrent. Les organes de l'État et les organes des autorités locales habilités à prendre des décisions concernant le changement de catégorie du terrain et son utilisation autorisée ne coïncident pas non plus, ce qui crée des difficultés pour les titulaires des droits sur les terrains²².

Le problème mentionné ci-dessus entrave considérablement l'exercice des droits des citoyens d'utiliser les parcelles de terrain. Toutefois, il convient de noter que ce problème peut être résolu en justice. Comme cela ressort de la décision du Tribunal fédéral d'appel de l'arrondissement uralo-povial de Russie du 03.06.2009 № F09-3523/09-С1, le commerçant s'est adressé au service de l'Agence fédérale des cadastres des biens immobiliers (désigné ci-après «le service») avec une demande visant à apporter des modifications aux documents du cadastre foncier étatique, en ce qui concerne la catégorie de terrain appartenant à son droit de propriété, «terrains d'habitat» au lieu de «terrains agricoles», ainsi que le type d'utilisation autorisée du terrain conformément aux règles établies par les Règlements sur l'utilisation des terres (PZЗ), et la zone territoriale (zone des marchés ouverts de commerce de gros). Dans cette même demande, le commerçant a également demandé la délivrance d'un plan cadastral du terrain tenant compte des données modifiées du cadastre.

L'administration a pris la décision de refuser l'enregistrement au cadastre des changements concernant l'immeuble immobilier en raison du non-presentation par le demandeur des documents relatifs à la modification de la categorie du terrain et il est recommandé de presenter une demande correspondante auprès de l'autorité compétente pour prendre des décisions relatives à la modification de la categorie du terrain.

Puisque tout type d'utilisation autorisée prevu dans les zones d'aménagement peut être choisi librement par le titulaire des droits sur le terrain, sans autorisation supplémentaire ni procedure de concertation, et que l'information concernant les types principaux et accessoires d'utilisation autorisée des terrains est inscrite au plan cadastral conformément à l'article 7, paragraphe 2 du Code foncier russe et à l'article 37, paragraphe 4 du Code de la procedure administrative russe, la Cour de cassation de l'arrondissement uralien a reconnu comme illégaux les actes de l'administration consistant à prendre une décision de refus d'enregistrement au cadastre des changements concernant le terrain immobilier en ce qui concerne la categorie du terrain et le type d'utilisation autorisée²³.

En tenant compte de la décision mentionnée, il semble que le problème nécessitant l'adoption de deux décisions (la décision de l'autorité compétente modifiant la catégorie du terrain et la décision modifiant son usage autorisé) pour modifier le type d'utilisation autorisée du terrain et de l'objet de construction capitaliste puisse être résolu en justice. Ainsi, la modification de la législation concernant l'abolition des catégories de terrains n'est pas le seul moyen possible de résoudre ce problème. Compte tenu du fait que le recours en justice entraîne souvent une résolution prolongée du litige, il semble justifié de développer une pratique d'application du droit permettant de résoudre ce problème dans un cadre administratif sans avoir à se tourner vers les tribunaux.

V.A. Burou note que l'argument avancé en faveur de l'abolition de l'institution des catégories de terres comme mode principal de détermination du régime juridique des terrains est la plus grande diversité des types d'utilisation autorisée par rapport aux sept catégories de terres établies par la législation foncière. Cependant, on ne tient pas compte du fait que le nombre de catégories n'a jamais été invariable, il a augmenté au fur et à mesure du développement des relations sociales (les catégories de terres les plus « récentes » sont devenues celles des fonds hydrologiques et des zones particulièrement protégées), et dans le cas d'une telle nécessité, il n'y a aucun obstacle à ce fait. Ainsi, l'argument mentionné ci-dessus n'est pas suffisamment justifié²⁴.

En outre, la flexibilité de l'institution de la classification des terres en catégories selon leur destination est illustrée par la possibilité de transférer des terres ou des parcelles foncières d'une catégorie à une autre. Le règlement juridique du transfert des terres ou des parcelles foncières d'une catégorie à une autre se fait dans le cadre de la loi fédérale «Sur le transfert des terres ou des parcelles foncières d'une catégorie à une autre». Cette loi fédérale prévoit, entre autres choses, un mécanisme permettant de transférer des terres agricoles vers d'autres catégories de terres (y compris celles pour lesquelles est établi et appliqué le règlement d'urbanisme).

Lorsqu'il admet la possibilité de modification du mode d'utilisation autorisé, le législateur part du principe de priorité de conservation des terres particulièrement précieuses et des territoires naturels protégés. La mise en œuvre de ce principe se traduit, par exemple, par la possibilité de modifier le mode d'utilisation autorisé des parcelles de terre classées comme terres agricoles uniquement après une modification de leur catégorie. L'opportunité de cette approche est confirmée par la jurisprudence.

Lors de l'examen du dossier, le tribunal a établi que, conformément au paragraphe 7 de l'article 36 du Code civil russe, il est possible de modifier le type d'utilisation autorisée pour les terres agricoles uniquement après avoir modifié la catégorie de ces terres. Ainsi, l'absence de preuves concernant la réalisation d'une zonation sur le territoire comprenant le terrain appartenant au requérant, avec une utilisation autorisée établie, ne constitue pas un motif permettant de satisfaire les demandes visant à reconnaître illégal le refus de l'organe compétent de modifier le type d'utilisation autorisée du terrain, passant de la conduite d'une exploitation agricole (fermée) à la construction de résidences secondaires²⁵.

En revanche, l'absence de zonage territorial entraîne l'obligation d'utiliser les terres conformément à leur destination. Le tribunal administratif de Moscou du 30 décembre 2009, n° KA-A41/12853-09, a refusé de satisfaire les demandes formulées en vue de reconnaître illégal la décision de l'Administration de Rosnedvijimosti et d'obliger celle-ci à apporter des modifications aux informations du cadastre foncier étatique, en modifiant le type d'utilisation autorisée «pour un usage agricole» en «pour une construction de maison de campagne». Le tribunal a indiqué que conformément au paragraphe 2 de l'article 7 du Code foncier de la Fédération russe, les terres à vocation agricole et d'autres catégories de terres sont utilisées conformément à leur destination établie, et qu'aucune preuve n'a été présentée devant le tribunal concernant le zonage de la zone dans laquelle se trouve le terrain litigieux, avec l'utilisation autorisée des terrains établie²⁶. L'approche présentée concernant la modification des formes d'utilisation autorisée des terrains a une importance particulière, car les documents de planification urbaine n'ont pas été élaborés dans tous les formations municipales.

Comme le souligne P.N. Pavlov, sans entrer dans une discussion sur l'opportunité de maintenir la division des terres en catégories, il convient de noter qu'aucun pays possédant une économie de marché développée ne connaît le concept de «catégorie de terres» dans son législation. L'unique pays à économie de marché où les terres sont divisées en catégories est la Russie²⁷. Selon l'opinion d'E.A. Galinovskaya, l'institution des catégories de terres du Code foncier de la Fédération russe constitue, en réalité, une forme particulière de zonage des terres sur tout le territoire de la Russie fédérale²⁸. À cet égard, le zonage des terres selon les principaux modes d'utilisation (notamment lorsqu'il s'agit de terres particulièrement protégées et précieuses) est pratiqué dans le monde entier²⁹.

Comme le note S.A. Bogoljubov, il faut aborder la modernisation de tout texte juridique essentiel non pas sous l'angle «comment encore l'embellir», mais sous l'angle «sans quels changements ce texte ne peut être aujourd'hui tolér黳⁰. En conséquence de la substitution de l'institution de la classification des terres par celle de l'aménagement du territoire, le droit subira des changements importants. Cependant, il semble que l'on puisse se passer de tels changements majeurs du droit.

2009.

2009.