Relation entre le zonage territorial et la division des terres selon leur destination

Dans la littérature scientifique, l'accent est mis sur l'importance du classement des terres en catégories dans la détermination du régime juridique des terres. Comme le souligne S.A. Bogolyubov, le classement de toutes les terres sur le territoire de la Russie selon leur destination est un privilège exclusif de l'État russe, une caractéristique distinctive de la création législative et de la législation foncière russes, et constitue la base de la détermination des particularités des régimes juridiques d'utilisation et de protection des terres en fonction de leur catégorie et de leur destination. La stabilité de la destination des terres, le maintien, avant tout, des terres agricoles comme incontestables, les terres difficiles à restaurer, l'interdiction de leur transfert non justifié vers des formes moins efficaces d'exploitation économique ont toujours constitué un principe fondamental de la politique étatique russe en matière foncière et environnementale ainsi que de la mise en œuvre des réformes foncières¹.

Actuellement, dans la littérature scientifique, aucune position unifiée n'a été formée concernant le rapport entre la classification des terres en catégories et le zoning territorial. Comme le note E.A. Galinovskaya, l'institution des catégories de terres du Code foncier de la Fédération russe (qui constitue, en réalité, une forme de zoning des terres sur tout le territoire de la Fédération russe) et l'institution du zoning juridique des territoires du Code de l'urbanisme de la Fédération russe ne présentent pas de contradictions institutionnelles et ne se dupliquent mutuellement².

Selon O.I. Krassov, le zonage territorial dans sa forme la plus primitive a été emprunté à l'expérience étrangère. Aux États-Unis, pays d'origine du zoning et dans plusieurs autres pays, cet instrument juridique est globalement similaire à la classification des terres en catégories — mode de détermination du régime juridique des terres appliqué dans notre pays. En réalité, la pratique du zonage n'a pas encore connu une diffusion universelle³. Alors qu'I.F. Pankratov considérait la classification des terres en catégories comme l'un des types de zonage écologique du territoire⁴.

Les instituts de la division des terres en catégories et de l'aménagement des territoires prévoient la présence d'un élément spatial (des limites). À cet égard, comme le souligne E.A. Galinovskaya, l'absence de limites des catégories de terres marquées sur le terrain constitue un défaut non de l'institut lui-même, mais de l'organisation de la gestion publique dans ce domaine⁵.

Le zonage territorial et la division des terres en catégories ont un caractère similaire dans le contexte de la définition du régime juridique des terres. Chaque catégorie de terres possède un régime juridique autonome, établi par le Code foncier de la Fédération de Russie. La définition directe du régime juridique des zones est prévue dans le cadre de types spécifiques de zonage territorial (par exemple, le zonage écologique et le zonage d'urbanisme examinés dans la présente étude). Le zonage écologique et le zonage d'urbanisme prévoient respectivement la définition du régime juridique des zones écologiques et des zones territoriales.

Ainsi, la catégorisation des terres et les types de zoning territorial examinés dans cette étude (zoning écologique, zoning fonctionnel, zoning urbain) présentent à la fois des éléments spatiaux (limites) et juridiques (définition du régime juridique ou influence sur le régime juridique des terres). Dans ce sens, il semble particulièrement important d'examiner la relation entre ces types de zoning territorial et la catégorisation des terres dans le contexte de la définition du régime juridique des terres.

Certains chercheurs mettent l'accent sur les difficultés de distinction entre les normes relatives à la réglementation d'urbanisme et les normes concernant la classification des terres selon leur destination. Comme le souligne P.N. Pavlov, il arrive souvent qu'il soit difficile de distinguer les normes relatives aux catégories des terres et les normes relatives au zonage territorial. On a même entendu affirmer que l'introduction du zonage territorial en Russie n'était pas nécessaire, puisque la classification des terres en catégories est déjà longtemps pratiquée chez nous. En substance, on a émis l'idée selon laquelle la classification des terres en catégories constituait justement le zonage territorial⁶.

À cet égard, la littérature scientifique propose une approche visant à déterminer le lien entre les institutions de classification des terres en catégories et la planification territoriale zonale. Selon l'opinion d'E.A. Galinovskaya, pour mener à bien le travail d'amélioration de la zonation des terres, il suffirait, selon nous, d'analyser le contenu des catégories de terres établies, en établissant le lien entre cet institut et l'utilisation autorisée. À cet effet, on propose de déterminer la liste des usages autorisés sur la base de la destination spécifique des catégories de terres définies. Une telle approche à deux étapes, lorsque l'utilisation autorisée est établie non pas au lieu de, mais conformément à la catégorie des terres, cela ne nécessitera pas de changements radicaux dans le régime juridique des terres, correspondra aux vastes surfaces de la Fédération de Russie, constituera la base de la mise en œuvre non seulement de la politique locale, principalement orientée vers l'aménagement du territoire, mais aussi de la politique fédérale nationale des terres, exigeant une prise en compte de tous les types d'utilisation des terres⁷.

Comme le souligne O.I. Krassov, la distinction des terres par catégories ne signifie pas du tout que toutes les terres de la catégorie correspondante doivent être utilisées strictement conformément à leur destination d'usage. Cette situation était caractéristique non seulement pour l'actuel droit foncier, mais aussi pour le droit foncier antérieur. Le droit foncier divise toutes les terres en catégories spécifiques, tout en permettant, à l'intérieur de ces catégories, des types d'utilisation des terres à des fins spécifiques qui ne correspondent pas à la destination d'usage de la catégorie correspondante. Cela s'explique par le fait qu'une même catégorie de terres est souvent utilisée simultanément dans

pour des objectifs divers. Pour résoudre ce conflit, le terme « utilisation autorisée de l'emprise foncière » a été utilisé dans le ZK⁸.

En outre, la classification des terres en catégories s'applique à l'ensemble du territoire de la Fédération russe. Les types d'aménagement territorial considérés dans la présente étude (zoning écologique, zoning fonctionnel, zoning d'urbanisme) ont un caractère plus local et concernent des zones spécifiques prévues par la législation. Le zoning d'urbanisme s'applique à toutes les zones pour lesquelles est établi un règlement d'urbanisme⁹. Le zoning fonctionnel, dans le cadre de l'institution de la planification territoriale, s'applique à

En ce qui concerne les territoires des formations municipales¹⁰. Le zonage écologique est réalisé en ce qui concerne les territoires naturels protégés¹¹.

En fonction de l'appartenance des terres à une catégorie spécifique, la législation définit le régime juridique général le plus large des terres. En fonction du régime juridique des zones territoriales et des zones écologiques, la législation détermine un régime juridique plus détaillé des terres. Par exemple, en ce qui concerne les terres urbaines, il peut être précisé quels types de construction et de développement spécifiques peuvent être réalisés dans les limites de chaque zone territoriale. Ainsi, la définition du régime juridique des terres sur la base de catégories spécifiques de zonage territorial s'effectue conformément au régime juridique des catégories de terres et permet une précision supplémentaire

de ce régime juridique. À cet égard, il semble justifié de déterminer la relation entre la classification des terres en catégories et le zoning des territoires dans le Code de la terre de la Fédération russe.

Le sujet de remplacer l'institution de classification des terres en catégories selon leur usage prévu par celle du zonage urbain est actuellement controversé et d'actualité. Le gouvernement de la Fédération de Russie a adopté le 15 juin 2010 une décision par laquelle a été approuvé un plan d'actions visant à améliorer les fonctions de contrôle, de surveillance et d'autorisation ainsi qu'à optimiser la fourniture des services publics dans le domaine de l'urbanisme¹² (ci-après - Plan). L'article 20 du Plan prévoit l'abrogation de la classification des terres en catégories comme institution doublant les institutions de planification territoriale et planification urbaine.

Pour atteindre cet objectif, le Ministère de l'économie et du développement de la Russie (organisme chargé de l'exécution correspondante du Plan) a élaboré un projet de loi fédéral «Sur l'introduction d'amendements à certains actes législatifs de la Fédération de Russie en ce qui concerne l'abrogation de certaines catégories de terres et la déclaration caduque de la loi fédérale «Sur le transfert des terres ou des parcelles de terre d'une catégorie à une autre»¹³. Dans ce projet de loi, entre autres dispositions, il était prévu de remplacer certaines catégories de terres par l'institution du zonage urbain («zonage territorial» selon la terminologie utilisée dans le texte susmentionné Le projet de loi¹⁴), il était proposé de conserver uniquement trois catégories de terres : 1) les terres du fonds forestier, 2) les terres du fonds hydrique et 3) les terres des terrains naturels protégés spéciaux (article 7 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie dans la rédaction du projet de loi). Ce projet de loi n'a jamais été adopté.

Cependant, un nouveau projet de loi fédéral a été préparé et soumis à l'examen de la Douma étatique de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie, prévoyant le remplacement de l'institution de classification des terres par celle du zonage territorial¹⁵. Ce projet de loi prévoit l'exclusion de l'institution de classification des terres selon leur destination d'utilisation du droit fédéral russe (et le remplacement de cette institution par celle du zonage territorial), notamment en déclarant caduc la loi fédérale n° 172-FZ du 21.12.2004 «Sur le transfert des terres ou des parcelles foncières d'une » catégories en autre»¹⁶(ci-après la Loi fédérale «Sur le transfert des terres ou des parcelles de terre d'une catégorie à une autre»).

Les problèmes liés à la prétendue remplacement de l'institution de classification des terres selon leur destination d'utilisation par celle du zonage territorial sont abordés dans la littérature scientifique. E.L. Minina, proposant un pronostic des variantes de développement du droit concernant l'institution de classification des terres et le zonage territorial, arrive à la conclusion que l'option la moins souhaitable est l'abrogation des catégories de terres. En particulier, car sa mise en œuvre nécessiterait des changements les plus importants du droit, notamment une refonte radicale du Code foncier de la Fédération de Russie établissant le régime juridique des terres selon leur appartenance à l'une ou l'autre

Catégories. Cela exigera le réédition des documents établissant les droits sur les parcelles de terrain, ce qui, comme l'indique l'expérience, s'étire sur une longue période, crée des obstacles à l'exercice de l'activité entrepreneuriale, impose un lourd fardeau aux citoyens - détenteurs des droits sur les parcelles de terrain, favorise l'apparition d'un grand nombre de collisions dans la pratique juridique¹⁷.

Selon E.A. Galinskaya, l'abolition des catégories et l'établissement d'un régime juridique de la majorité des terres par les règlements d'urbanisme (qui sont approuvés par les organes de l'autorité locale) réduit considérablement le niveau de régulation juridique des relations foncières, qui est actuellement principalement assuré par les lois fédérales¹⁸. Il n'est pas contesté que le problème est urgent et doit être résolu. Cependant, la solution radicale consistant à abolir les catégories de terres ne peut pas être considérée comme l'unique possibilité¹⁹.

Commentant le point 20 du Plan, M.V. Popov souligne que c'est sans doute la proposition la plus révolutionnaire, car la division claire des terres en catégories remonte à 1968, année où ont été adoptés les premiers Fondements de la législation foncière de l'URSS et des républiques fédérales. De nombreuses problèmes existants dans le règlement juridique des relations foncières sont dus notamment à l'existence parallèle de deux institutions similaires : la destination spécifique (catégories de terres) et l'utilisation autorisée. Par conséquent, selon M.V. Popov, il existe indéniablement un grain rationnel dans l'abolition de la division des terres en catégories. Mais on ne pourra aborder concrètement l'idée décrite qu'une fois dans le cas de la présence de documents complets de planification territoriale des trois niveaux et des règles d'utilisation et de construction des terres dans toutes les formations municipales. Il convient également d'assurer l'enregistrement cadastrale étatique des parcelles foncières sur la grande majorité du territoire de la Fédération de Russie. Seulement alors, l'abolition de la division des terres en catégories pourrait avoir un effet positif²⁰.

Toutefois selon l'opinion de V.A. Burkov, l'abolition de la catégorie de terres entraverait la continuité législative et ne corrigerait pas les lacunes dans l'activité des organes publics[^274].

Dans la littérature scientifique, l'accent est mis sur les problèmes liés aux institutions de classification des terres en catégories et au zonage des territoires. Comme le souligne I.E. Manilov, aujourd'hui, pour modifier l'utilisation autorisée d'un bien immobilier, il convient dans la plupart des cas d'adopter deux décisions : 1) une décision de l'autorité compétente concernant le changement de catégorie du bien immobilier ; 2) une décision relative à la modification de son utilisation autorisée. À cet égard, les procédures et les fondements du changement de catégorie et de l'utilisation autorisée d'un bien immobilier diffèrent. De même, les organes de l'État et les organismes de l'autorité locale habilités à prendre des décisions ne coïncident pas non plus.

Le problème mentionné ci-dessus entrave considérablement l'exercice des droits des citoyens en matière d'utilisation de terrains. Toutefois, il convient de souligner que ce problème peut être résolu par voie judiciaire. Comme cela ressort de la décision de la Cour de l'arbitrage fédéral d'Urals du 3 juin 2009, n° F09-3523/09-S1, le demandeur s'est adressé à la Direction de l'Agence fédérale du cadastre des biens immobiliers (ci-après « la direction ») avec une demande visant à apporter des modifications aux documents du cadastre foncier étatique en ce qui concerne la catégorie du terrain appartenant à son droit de propriété, précisément en substituant « terrains des points habités » à « terrains agricoles », type

permis d'utilisation du terrain conformément aux Règles de l'Utilisation et du Développement des Terres (RUDT), dans la zone territoriale (zone des marchés de gros ouverts). Dans cette même demande, le chef d'entreprise a demandé la délivrance d'un plan cadastral du terrain tenant compte des données modifiées du registre foncier.

Le service a pris la décision de refuser l'enregistrement étatique des modifications de l'immobilier en raison de l'absence de documents présentés par l'entrepreneur concernant le changement de catégorie du terrain, et il est recommandé de présenter une demande correspondante à l'autorité habilitée à prendre des décisions sur le changement de la catégorie du terrain.

Puisque tout type d'utilisation autorisée parmi les types d'utilisation prévus dans les zones d'aménagement est choisi librement par le propriétaire du terrain, sans autorisations supplémentaires ni procédures de concertation, et que les informations sur les types principaux et accessoires d'utilisation autorisée des terrains sont inscrites dans le plan cadastral conformément à l'article 7, paragraphe 2, du Code de la propriété foncière et à l'article 37, paragraphe 4, du Code civil, le Service fédéral de la concurrence de l'Urals a satisfait la demande visant à reconnaître illégaux les actes de la direction consistant à adopter une décision refusant l'enregistrement cadastral des modifications de l'objet immovable relatif à la catégorie de l'emprise foncière et du type d'utilisation autorisée²¹.

En tenant compte de la décision mentionnée, il semble que le problème nécessitant l'adoption de deux décisions (décision de l'autorité compétente relative à la modification de la catégorie du terrain et décision concernant la modification de son utilisation autorisée) pour modifier l'utilisation autorisée d'un terrain et d'un bâtiment d'importance puisse être résolu en justice. Ainsi, la modification de la législation dans le cadre de l'abolition des catégories de terrains ne constitue pas le seul moyen possible de résoudre ce problème. En comprenant que le recours devant les tribunaux entraîne souvent une résolution prolongée du litige, il semble raisonnable de mettre en place

pratique de l'application du droit assurant la résolution du problème mentionné en ordre administratif sans recours devant les tribunaux.

В.А. Буров отмечает, что аргументом, приводимым в пользу отмены института категории земель как основного способа определения правового режима земельных участков, является большее многообразие видов разрешенного использования по сравнению с семью категориями земель, установленными земельным законодательством. При этом не учитывается, что количество категорий никогда не было неизменным, оно увеличивалось по мере развития общественных отношений (самыми «поздними» категориями земель стали земли водного фонда и особо охраняемых территорий), и в случае возникновения такой необходимости нет препятствий для этого. Таким образом,

L'argument ci-dessus mentionné n'est pas suffisamment justifié²². En outre, la flexibilité de l'institution de classification des terres en catégories selon leur destination est exprimée par la possibilité de transférer des terres ou des parcelles de terre d'une catégorie à une autre. Le règlement juridique du transfert des terres ou des parcelles de terre d'une catégorie à une autre est assuré dans le cadre de la loi fédérale «Sur le transfert des terres ou des parcelles de terre d'une catégorie à une autre». Cette loi fédérale prévoit, entre autres choses, un mécanisme de transfert des terres agricoles vers d'autres catégories de terres (y compris celles pour lesquelles sont établies et applicables les règles d'urbanisme

règlement).

Admettant la possibilité de modification du type d'utilisation autorisée, le législateur part des principes prioritaires de conservation des terres particulièrement précieuses et des terrains naturels protégés. La mise en œuvre de ce principe se traduit, par exemple, par la possibilité de modifier le type d'utilisation autorisé des parcelles de terre classées comme terres agricoles uniquement après une modification de leur catégorie. L'adéquation de cette approche est confirmée par la pratique judiciaire.

Lors de l'examen du dossier, le tribunal a établi que, conformément au paragraphe 7 de l'article 36 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie (GK RF), il est possible de modifier le type d'utilisation autorisée des terres agricoles uniquement après avoir changé la catégorie de ces terres. Ainsi, l'absence de preuves concernant la réalisation du zoning territorial dans les limites de laquelle se trouve le terrain appartenant au requérant, avec une utilisation autorisée établie, ne constitue pas un motif permettant d'accorder la demande visant à reconnaître comme illégal le refus de l'organe compétent de modifier le type d'utilisation autorisée du terrain en vue de l'exploitation agricole (fermier) activités économiques liées à la construction de maisons de campagne²³.

En revanche, l'absence de zonage territorial entraîne l'obligation d'utiliser les terres conformément à leur destination. L'Autorité fédérale antimonopole de la région de Moscou du 30 décembre 2009, n° KA-A41/12853-09, a rejeté la demande formulée en vue de reconnaître illégal la décision de l'Administration de Rosnedvizhimost et d'obliger celle-ci à apporter des modifications aux informations du cadastre foncier étatique, consistant à remplacer la catégorie d'utilisation autorisée « pour l'agriculture » par la catégorie d'utilisation autorisée « pour la construction de maisons de campagne ». Le tribunal a souligné que conformément au point 2 de l'article 7 du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie, les terres agricoles et autres catégories de terres sont utilisés conformément à leur destination établie, et les preuves de l'application du zoning dans les limites de laquelle se trouve le terrain litigieux, avec une utilisation autorisée des terrains, ne sont pas présentées au tribunal²⁴. L'approche mentionnée ci-dessus concernant la modification des types d'utilisation autorisés des terrains a une importance particulière, car les documents de planification urbaine n'ont pas été préparés dans toutes les formations municipales.

Comme le souligne P.N. Pavlov, sans entrer dans une discussion sur l'opportunité de maintenir la division des terres en catégories, il convient de noter qu'aucun système juridique des pays possédant une économie de marché développée ne contient le concept de «catégorie de terres». L'unique pays à économie de marché où la division des terres en catégories est appliquée est la Russie²⁵. Selon l'opinion d'E.A. Galinskaya, l'institution des catégories de terres du Code de la propriété foncière de la Fédération de Russie constitue, en réalité, une forme de zonage territorial sur tout le territoire de la Fédération de Russie²⁶. En ce qui concerne le zonage des terres selon les principaux modes d'utilisation (notamment si cela concerne les terres particulièrement protégées et précieuses) est adopté dans le monde entier²⁷.

Comme le souligne S.A. Bogolyubov, il faut aborder la modernisation de tout texte juridique essentiel non pas du point de vue « comment on pourrait encore l'embellir », mais du point de vue « sans lesquelles ce texte ne peut être utilisé aujourd'hui »²⁸. En conséquence, la substitution de l'institution de la division des terres en catégories par celle du zoning territorial entraînera des modifications importantes du droit. Toutefois, il semble que l'on puisse se passer de telles transformations majeures du droit.